收入分配改革箭在弦上

王维哲

权力市场化和垄断的病根不铲除,政府蜕变为自利化政治集团的趋势不扭转,即便胡温政府有改变现状的强烈意愿,成功也并非可期于朝夕之间。

尽管中国有一大堆现实问题等着高层加以决策,但在近期轻重缓急的排列中,“收入差距问题”终于从边缘提升到了主流。

5月25日,国务院通过并对外正式公布《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》,收入分配将出台新的改革方案,以控制收入分配差距。

《意见》提出,将研究出台关于收入分配调节的指导意见。规范国有企业负责人薪酬管理制度,合理控制收入分配差距。研究制订事业单位实施绩效工资的意见。推动工资集体协商和工资支付保障制度建设,落实最低工资制度。

这意味着,历经两年多的反复论证和修改,收入分配总体改革方案或已基本成型,年内有望出台。

收入分配改革必将直接影响居民消费。许多观察家认为,居民消费率过低一直是中国国民经济发展不协调的主要因素之一,这直接造成了内需不足的发展“短板”,在此次金融危机中体现尤深。

不过,这并非唯一因素。从内因来看,中国本身就存在结构性失衡的问题。根据2008年的数据,石油、电力、电信、烟草等行业的员工人数不到全国职工人数的8%,但其收入相当于全国职工工资总额的60%左右。

收入分配不公导致中国社会高度分化。实际上,由收入分配不公所导致的一系列社会政治问题近年来一直困扰着中国。这一问题已经超越其他所有因素成为中国社会、政治和经济矛盾之最主要的源头。

自2003年胡温体制形成以来,其“以人为本”、“和谐社会”的为政之道赢得了民心和口碑。人们在潜意识和显评价里,已经把胡温掌舵的中国大船上飘扬的旗帜,定性为“民生”。

现在,胡温已经展现了坚强的决心来解决收入分配不公这一影响中国经济发展和社会稳定的痼疾,但在中国政治体制未有大的改革的前提下,他们能否取得预期的效果仍有待观察。

初次分配是改革重点

“中国实际上有很强的内需,只是在内需的身上还戴着枷锁”,中央党校研究室副主任周天勇说,“政府拿钱投资,居民拿钱消费,现在政府有钱而百姓没钱,因此国内消费不足,经济外向依赖程度过高。”

“分配的问题也是发展的问题,分配问题解决不好,发展问题就不可能解决好。”在国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇看来,分配与经济增长之间应形成良性互动,合理的分配能够成为经济长期增长的最根本的动力,而不合理的分配最终会因消费能力的不足而使发展动力衰减。

据清华大学金融学系主任李稻葵的乐观预计,到今年年底中国将在经济总量上超越日本,成为全球仅次于美国的第二大经济体。

但经济学博士马光远说,就资源的分享而论,可以通过几个数据来分析中国目前的问题的所在:一是目前国有资产总额,按2007年的数据,为35.5万亿元,解决就业人口为3600万,这其中并不包括农民群体和其他社会弱势群体,换言之,他们并不能直接分享国资利益;第二,改革开放30年来,中国GDP年平均增长9.8%,而居民收入的增长远远低于GDP增长和财政收入的增长,特别是近几年,财政收入更是创造了年均增长20%的高速度,也就是说,更多的增长成果为国家所掌控;第三,在政府改革滞后的情况下,二次分配意味着政府支配了更多的资源,这很可能会再次导致寻租等非法收入,进一步恶化收入分配格局。这三组不完全的数据说明,GDP增长的成果不仅仅体现为被少数人直接分享,更重要的是体现在被“国家”掌握而不是被“居民”直接分享,从而造成内需不振的状况。比如,目前经济从表面看是因为出口的滑坡导致产能过剩,但深层的原因,其中很重要的一点,是因为国家占有了资源的大部分和居民购买力低下构成反向相关性,从而导致内需的萎缩。

马光远认为,既如此,解决结构失衡,就应该在“民富”上下功夫,将政府占有的过多的资源向民众转移。中国目前采取的做法是继续让财政、信贷等资源向政府倾斜,这未必有利于解决失衡的分配格局,反而可能随着政府控制社会资源的能力加强,进一步压缩民众占有资源的比例,进一步造成内需的萎缩。而且,在地方政府资金吃紧的情况下,中央财政投入越大,意味着地方政府配套的资金越多,这些资金,很可能挤占本来用于居民福利的预算,进一步压缩居民的福利空间。因此,通过政府资源拉动经济的结果就是:“保八”无忧,而居民的收入分配格局可能会进一步恶化,从投资拉动到内需拉动的目标很可能无法实现。

“目前,最主要的问题出在初次分配上”,国家发改委宏观经济研究院教授常修泽说,在国民收入初次分配领域,十多年来,劳动者报酬的比重呈下降趋势,职工工资占GDP的比重,由最高时1980年的17%不断下降到2007年的11%。

据权威相关人士透露,目前的改革方案将对初次分配政策进行重点考虑。

收入分配不公是制度造成的

对于中国收入分配不公、贫富差距等问题,北京大学历史系教授杨奎松通过深入研究中共50多年来建立的特权制度,得出了这些问题是由制度造成的这一结论。

2007年,杨奎松在《历史研究》杂志上发表文章,详细考察了1949年中共建国前后,党政干部收入分配制度从比较平均的供给制,转向差距较大的职务等级工资制的历史经过。

杨奎松指出:“很多人误以为今天贫富差距拉大也好,收入分配不公也好,各级官员贪污腐败盛行也好,都是改革开放惹的祸。在他们看来,好像只要注重分配平等和公众福利,很多问题就可以得到解决。殊不知,我们现在所看到的种种问题,说到底都是现行的有待改革和完善的制度造成的。而这些制度多半早在建国之初就已经确立下来了。不设法对制度本身进行改造和完善,仅仅头痛医头、脚痛医脚地在分配或福利问题上着手,是不可能真正解决问题的。”

杨奎松说:“社会主义最根本一点就是分配公平。中共建国前,绝大多数知识分子也都对社会主义抱有好感和幻想。他们虽然明知共产党在大刀阔斧地用暴力均贫富,最终还是抛弃了跟西方走得很近却因贪污腐败造成分配严重不公的国民党。”

中共夺取全国政权后很快就废止了供给制,改行工资制。但这种改变从一开始就没有尽可能地按照平等的原则缩小等级之间的分配差距,反而通过拉大分配与待遇办法,全面强化了本应极力去削弱的官僚体制。

1955年8月,中共统一实行职务等级工资制。新标准进一步提高了高级干部的工资待遇,将工资等级进一步增加到30个级别,最高级别的工资加上津贴每月达到649.6元,而最低工资每月只有20.88元,两者工资差距扩大到31.11倍之多。

而在国民政府时期,1946年颁布的公务员工资标准,除总统和五院院长等选任官外,文官共分为37个级别,最高一级的收入只是最低一级收入的14.5倍。

比工资差别更严重的是官员的特权。中共在实行职务等级制度的时候,不仅全面拉大官民距离,而且严格官阶差序标准,通过把其他各种职位行政化,比照官阶规定相应待遇,建立了一套极为细致复杂的官本位体制。

杨奎松说,现在许多人怀念毛泽东时代,认为那个时候大家虽然穷,吃穿却不愁,生老病死都有国家包揽。但事实是,毛泽东时代不到1亿城市居民的种种劳保福利和铁饭碗等等,是建立在城市对大量乡村资源无偿占有的基础上、以5亿多农民的普遍贫困为代价换来的。

他同意目前的收入分配差距已经扩大到惊人的程度,但造成这种分配不公的深层原因恰恰是延续至今的特权制度。官员和垄断部门利用手中的特权,谋取了无数社会财富;凡有权力者家人亲友都大捞好处,贪腐也愈演愈烈。杨奎松说:“还是那句话,社会要想健康和谐,必须先解决权利平等问题。”

胡温治国理念的突破

长期进行中国居民收入差距研究的北京师范大学特聘教授李实说,打破“大锅饭”的改革开放自一开始就对“效率”格外重视,“认为差距有助于提高效率”。

在增量改革阶段过后,收入差距带来的民众心理失衡和社会稳定隐忧也和GDP的数字一起增长,李实认为,过去强调“效率优先,兼顾公平”,但某种程度上更强调“效率优先”,“收入分配制度改革相对滞后”。

香港中文大学政治与公共行政系教授王绍光说,直到胡温上任以后,整个中国社会才开始形成一种新的改革共识:不能以效率优先为唯一目标,不能以GDP为指标,要兼顾公平,兼顾生态环境。

“这种‘新的改革共识就是强烈要求中国的改革要‘更加注重社会公平而不再是片面追求‘效率优先,要求改革的结果是‘共同富裕而不再是‘少数人先富,要求改革更加明确‘以人为本的目标而不再是盲目追求GDP增长。这种‘新的改革共识实际上已经成为当代中国最强大的公共舆论,并且已经促成近年来中国政府和执政党改革方针的重大调整和转向,这就是胡温新政以来‘建立社会主义和谐社会这个基本纲领的提出。”

在新的改革共识的背景下,中共开始调整指导思想,推出了一系列新的政策措施,切实解决地区发展失衡、贫富悬殊、生态环境恶化、国有资产流失,以及教育、医疗卫生、矿难、房价、社会治安等方面的问题。

胡温的这种治国理政的思想可以说是对邓小平思想的一种突破。“邓小平早期说,要让一部分人先富起来,但最终要走共同富裕的道路。他基本上是假设,没有说清为什么会共同富裕,但你可以想象有几种可能。一种是先富起来的人有带头作用,给后来的人做榜样,后来的人也勤劳致富。再一种可能是,先富起来的人把饼做大,然后给穷人分。这里又有一个假设,就是共产党和政府没有自己的特殊利益,它觉得需要的时候就让富人分给穷人,没有想富人会不会反抗,保护自己既得利益。邓小平没有具体讲,留了悬念。他只讲的一个是现状、一个是目标、一个是不这样做的可能性,说如果两极分化,民族矛盾、地区矛盾、阶级矛盾都会发展,中央和地方的矛盾也会发展,就可能出乱子。”

王绍光说,我们不能期待邓小平能够预测一切事情。他跟毛泽东有些不一样。毛泽东对两极分化非常敏感,问题还在萌芽阶段,还没出现,他就用非常的霹雳手段来处理。比如“文革”时,他判断三分之一以上的政权不在党的手里,其实那时候的党政干部还是相当清廉的,跟人民群众的联系是非常密切的。但他已经看到这种可能性,就发动“文革”,用非常激烈的手段来处理。邓小平在这个问题上是有信心的,他对这个政权非常有信心。他觉得,我现在让你们先富,你们富了以后能不照顾其他人吗?他是有这种铁腕的,而且他也敢用铁腕。

“但是到1997年,他认识到很多事情不是他所想象的,这个党本身可能会异化掉,党内很多人会站在共产党不应该代表的阶层一边。他逝世前跟他弟弟邓垦谈话,看到问题的严重性,需要解决,但那个时候对他来说已经有点儿晚了。”

及至胡温上台后,中国改革的重心开始由经济政策转向社会政策。王绍光说,从改革开放到上世纪90年代中期,可以说中国只有经济政策,没有社会政策。当时的指导思想是“效率优先、兼顾公平”,但是为了追求效率或整体经济增长速度的最大化,并没有兼顾公平。

“1995年,我提出,‘效率优先式的增长是一种‘透支式的增长。现在中央提出来‘以人为本,从逻辑上便否定了‘效率优先,因为‘效率优先与‘以人为本是完全水火不容的——效率根本不是目的,充其量只是一个手段;提‘效率优先就不是以活生生的人优先了,而是手段优先。”

“推出社会政策的意义,也许再过5-10年才会凸显出来。再过50年可以看出,这是一个历史的十字路口。”王绍光说。

收入分配改革提速

经过上世纪八九十年代的高速增长,中国经济的蛋糕做大之后,如何更加科学合理地切蛋糕变得迫在眉睫。

2002年,中共十六大召开,会上,胡锦涛当选为中共新一任总书记。十六大报告提出,要“深化分配制度改革,健全社会保障体系”。在2003年中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中也指出要“推进收入分配制度改革”。

随后收入分配制度改革的紧迫性被更加重视,一个例子是,2005年出台的“十一五”规划纲要中增加了“‘加快推进收入分配制度改革”的表述,并将原先“十一五”规划建议中的“注重社会公平”前面加上了“更加”两个字。

2005年,全国“两会”之后,由国家发改委牵头联合财政部、人事部、劳动和社会保障部等部委开始着手起草一份“收入分配制度改革意见”。随后在2006年年初将初稿在国务院有关部门和专家中征求意见。整个过程一直很低调,“收入分配政策关系到所有人,按照历史经验是少说多做。”一位知情专家说。

2006年5月,胡锦涛主持召开中央政治局会议,研究改革收入分配制度和规范收入分配秩序问题。会议强调,要在经济发展的基础上,更加注重社会公平,合理调整国民收入分配格局,加大收入分配调节力度,使全体人民都能享受到改革开放和社会主义现代化建设的成果。

两个月后,中共中央在中南海召开党外人士座谈会,就改革收入分配制度和规范收入分配秩序听取各民主党派中央、全国工商联领导人和无党派人士的意见。胡锦涛、温家宝、贾庆林、曾庆红等政治局常委出席了座谈会。

2007年10月,在十七大开幕式上,胡锦涛表示,将逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重,提高劳动报酬在初次分配中的比重。胡锦涛指出,合理的收入分配制度是社会公平的重要体现。要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度,健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度,初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系,再分配更加注重公平。

与此相关的是,在中国改革开放发展思路中占据20多年的“先富论”,在“十一五”规划中也转变为“共同富裕”的主调。

改革成功并非可期于朝夕之间

尽管早在2006年,有关收入分配制度改革的方案已初步拟定,并一度进入征求意见阶段,在前两年体制改革的意见中也均有涉及,但因制度设计难度大、利益调整阻力大等原因,这一改革方案迟迟未出台。

蔓延全球的金融危机为收入分配改革方案的出台提供了机遇。“历经两年多的反复论证和修改,收入分配总体改革方案已基本成型,预计今年内有望出台。”选择在此时启动收入分配改革,是为了通过收入分配调整真正启动内需和消费,尤其解决中低收入者消费不足的问题,为中国的经济增长注入持续动力。

但让中南海颇伤脑筋的是,虽然有一种论调认为,中国收入差距的迅速拉大主要是过于注重经济效率造成的,但一些有识之士及社会思潮普遍认为,主因还在于官场腐败和行业垄断,它们才是真正的罪魁。而这些当然都和政府有着脱不开的干系,尤其要让有着利益关系的政府部门和国有企业切割利益,绝不会是件简单之事。

在中央和社会上都深具影响力的著名经济学家吴敬琏,就把造成中国收入差距问题的原因框定为:一是腐败,二是垄断。要缩小收入差距,最重要的就是把腐败治住,使垄断行业实现市场化。

过去,垄断行业常常披着一层具有欺骗性的面纱:都是国有企业,是国家的,更是人民的,所获得的盈利都是为人民谋利益,为社会作贡献。随着市场意识形态的启蒙,这套说辞失去了说服力。一方面,这些垄断企业不与国家分红,另一方面,这些企业的高利润并没有回归人民,而是在行业内部被瓜分了。

专家指出,中国目前绝大多数公共品的供给都带着垄断色彩,造成了公共品供给的低效率和短缺。比如,看病为什么贵,表面上是市场化,实质是垄断,医疗资源处于行政垄断之下,政府与公益医院的利益纠缠不清。“上不起学”也源于这种体制性的资源垄断,住房、交通、电力、石油等莫不如此。

英国诺丁汉大学中国研究所教授郑永年指出,任何头痛医头、脚痛医脚的政策举措都已经证明为不能有效改变收入不公的状况。要达到收入分配正义,所需要的不仅是一个能够保证基本社会正义的政治体系,而且也是一个能够提供基本社会正义的经济体系。所以,如何深化经济和政治的改革,通过深化改革来达致分配正义乃是中国政府今后相当长时期里的要务。

海外有学者表示,权力市场化和垄断的病根不铲除,政府蜕变为自利化政治集团的趋势不扭转,即便胡温政府有改变现状的强烈意愿,成功也并非可期于朝夕之间。