进一步完善国库集中支付改革的研究

徐长海

摘要:文章介绍了国库集中支付制度改革试点的现状,并对改革的成效及问题进行了分析,最后有针对性地提出了完善国库集中支付制度改革的思路及建议。

关键词:国库集中支付 改革 财政

国库集中支付制度改革,是我国建立公共财政体系的重要内容,是我国现阶段建立现代财政国库制度的核心。

一、目前国库集中支付改革的现状

第一、建立了国库单一账户体系。全面清理归并了各预算单位的银行账户,严格规范预算单位的银行开户管理。初步建立了国库单一账户体系。

第二、规范了财政支出拨付方式。

(一)进行了支出分类。根据支付管理的需要,将支出分为四类:工资支出;购买服务、货物和工程项目的支出;零星支出;转移支出。

(二)进行了支出方式分类。针对不同类型的支出,分别实行财政直接支付和财政授权支付。

(三)规范了支出拨付程序。

规范了预算单位零余额账户的开设。一个基层预算单位只能开设一个零余额账户。同时对预算单位的分月用款计划的编制、申报以及用款的申请和拨付作了详细、严格的规定。

(四)、规范了结算方式。

财政直接支付和财政授权支付的结算,主要实行转账方式;也可以采取现金或现金支票方式结算。财政直接支付采用财政直接支付凭证结算。

财政授权支付采用财政授权支付凭证及支票结算。为确保资金安全,在目前条件下,凭据需纸质凭证和电脑数据并行。

第三、建立了国库集中支付信息系统。

根据财政部统一部署,采用财政部统一推广的信息系统。实现了财政内部审核流程网上进行、代理银行对有关信息实时处理、预算单位用款计划和财政支付网上申请、审核及信息实时查询。

二、目前国库集中支付改革的成效

2005年9月我们濮阳高新区,在29个预算单位启动了财政国库集中支付制度改革。两年多来,改革进展顺利,运行平稳,成效明显。截至2006年末,财政部门批复用款计划1902笔。通过零余额账户办理业务4770笔,支付资金9000万元,其中:办理直接支付1088笔,支付资金5000万元,办理授权支付3682笔,支付资金4000万元。从财政用款计划的下达,到资金支付、结算等渠道畅通无阻,改革工作总体运行平稳。改革的成效主要体现在:

(一)强化了预算编制和财政监督。预算单位用款时,资金先由代理银行代垫,再经财政部门复核后,由国库支付中心办理清算。通过这种方式,逐步提高单位编报精确预算的能力和财务管理水平,强化了预算约束,基本实现了全过程监督。

(二)方便了预算单位用款。预算单位用款一天就可以办成,时间大大缩短,效率大幅提高。

(三)有效地减少了滞留、挤占、挪用资金情况。财政资金不再通过主管部门层层转拨,现金流原则上不再通过单位,有效遏制了滞留、挤占、挪用资金现象。

(四)清理规范了预算单位账户。我们对预算单位的账户进行取消或归并,预算单位原则上只在代理银行开设一个零余额账户。

(五)增强了财政调度资金能力。改革后我们以预算单位实际支出作为财政列报支出的基础,未支出资金集中于国库,增强了财政调度资金的能力。

三、目前国库集中支付改革存在的问题

1.国库集中支付信息系统建设不够健全。

财政部统一开发的国库集中支付软件需要进一步完善。一是在流程节点定制上不能完全满足实际需要,缺乏灵活性,一些流程过于繁琐。二是集中支付系统与部门预算管理、工资统发等其他软件系统的接口还需要进一步完善。三是财政国库集中支付系统还存在功能缺陷,没有自动对账程序,缺乏对授权支付的监控功能等。

2.财政集中支付账户难以实现零余额。

目前在县级改革中,由于配套的金融环境和网络环境,代理银行、人民银行、财政三方面均不愿也难以实现"零余额"清算方式。

3.支付资金过程中存在风险。

(1)财政直接支付存在的资金风险。存在着预算单位虚假套取财政资金的风险,收款人、收款账户是否真实难以核实,预算单位用款申请的合理性很难确定。

(2)财政授权支付存在的资金风险。与财政直接支付相比,授权支付的风险性更大。预算单位可能会提供虚假收款人账户,骗取或转移财政性资金。同时,由于预算单位和基层代理银行管理制约机制相对松弛,内控制度不够健全,这也为预算单位、代理银行或有关人员违规操纵财政资金留有一定的空间。

4.国库集中支付中直接支付量占总支付量的比重偏低。

从实际看,对工资支出、政府采购支出基本实现了直接支付,但一些自主进行的采购活动和部分工程项目支出仍作为授权支付处理,由于部门预算细化程度不够;政府采购预算编制滞后;部分工程项目支出未纳入直接支付范围;预算执行的约束力不强等因素使得直接支付的比率偏低,影响财政监督职能的充分发挥。

四、进一步推进国库集中支付改革的措施

(一)改进和完善国库集中支付系统的技术平台。

需要建立的管理信息系统主要包括财政管理信息系统和国库管理操作系统。具体有:预算编制和预算执行系统、收入管理系统、国库管理系统等。同时,还要建立和完善先进的银行支付系统和银行清算系统,尽快实现“财税行库联网”。从而推进国库集中支付改革。

(二)深化部门预算改革,提高预算编制的准确性和刚性。

一是对现行各项预算支出标准进行科学的调整,形成切合实际的定额标准。二是对预算编制和批复时间进行调整,按公历日期于每年12月份批复下一年度预算。三是细化项目预算,减少模糊项目,为国库集中支付提供准确的依据。具体应做好以下几方面的工作:第一,提前预算编制时间,提高预算编制水平。第二,财政部门深入、仔细地核查预算单位上报数据的科学性、合理性,做出有针对性的修正意见。并且在此基础上全面铺开部门预算。第三,财政资金不再区分预算内外,所有的财政收支都纳入国库的管理和监督范围。

(三)科学设计单一账户体系,规范财政资金管理。

鉴于目前县级改革所处的金融环境,应该允许财政集中支付账户保留适量的资金。这一方面符合实际需要,便于推行改革,另一方面能够激发代理银行的积极性,降低改革成本。另外,对于改革后国库结余的资金,应尽快出台相应的市场操作办法,明确可以投资的方向,以提高资金使用效益,避免大量资金的闲滞和浪费。

(四)预防资金潜在风险,完善财政直接支付与财政授权支付的后续监管机制。

(1)建立内控制度,规范操作程序。一是建立健全财政资金支付参与主体之间的相互制衡机制,资金用款计划的申报、审核、批复,财政授权支付额度的审批,以及资金的申请、支付、审核、复核、清算、会计核算、信息管理等各个环节,相互独立、互为制约。二是建立财政部门、预算单位、代理银行财政资金支付清算的内控管理制度,防止资金支付清算风险。

(2)监督关口前移,防患于未然。财政资金拨付给供应商或劳务提供者前,政府采购部门要切实负起责任、配合财政预算管理部门对预算单位的资金申请、所提供的购销合同、商品供应者或劳务提供者的资质及收款账户的真伪,进行全面鉴定。

(3)完善财政直接支付与财政授权支付的后续监管机制。一是以电函等形式及时向收款人查问资金到位情况,发现问题,及时采取补救措施。二是通过网络系统对代理银行与人民银行当日的清算票据进行及时监控,防止代理银行有关人员的舞弊行为。三是对预算单位的财务进行事后监控。