我国住房公积金制度中存在的问题及建议

刘志奇　巫建国

摘 要:我国的住房公积金制度发展到今天,制度建设不断完善。为我国的住房分配方式由实物分配向货币分配转变,为住房消费提供融资渠道等方面作出了很大的贡献。然而社会不断发展,由于制度设置和其他方面的原因,我国住房公积金制度在公积金缴存、贷款和监督等方面还存在一些不足。文章通过对这些问题的分析,提出相应的政策建议,以期能够为我国住房公积金制度改革提供借鉴。

关键词:住房公积金 住房消费 监督

中图分类号:F293.3 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)08-267-02

住房公积金是指各单位及其职工个人缴纳并长期储存的,用以日后支付购买、建造自住用房,翻修、大修自住住房等费用的具有储备金性质的资金。1991年5月中国上海市借鉴新加坡中央公积金的经验,结合自身情况,在中国率先建立了住房公积金制度。随后住房公积金制度在全国推行。经过18年左右的发展,我国住房公积金制度逐步实现了法制化和规范化。公积金归集规模不断怎增长,覆盖范围不断扩展,东部主要城市覆盖率已经达到90%以上这样的绝对高度。中国的住房公积金制度实质上是一种具有普遍性的住房保障制度。住房公积金的实施解决了长期困扰中国的住房机制转换问题和筹集政策性住房融资问题。然而,近年来,关于住房公积金的制度设置、地位、作用和发展前景,在专家和普通民众中存在着很大的分歧,因此住房公积金制度的重新审视和和谐发展问题显得尤为重要。

世界银行2006年11月14日发布的《中国经济季报》中指出中国住房公积金制度存在三大问题。首先,住房公积金作为提供贷款的机构还比较薄弱。其次,住房公积金主要使收入较高的家庭受益,大部分非正规就业或失业的中低收入者无法参加住房公积金制度或使用贷款。此外,在住房公积金风险分散和监管方面还存在一些政策问题。媒体批评之辞还有“富人俱乐部”、“富人免税黑洞”等。

毋庸置疑,我国的住房公积金制度已经取得了长足的发展,为广大城镇居民的住房条件的改善作出了很大的贡献。然而由于制度设置和其他方面的一些原因,我国的住房公积金制度还存在着一些有待改进的地方。

一、我国住房公积金制度中存在的问题

1.住房公积金归集的不公平。公平和效率是政府在制定政策是必须考虑的两个重要问题,政府在再分配时应该注重社会收入的均衡。目前的住房公积金制度在归集时,使用固定的缴存比例,而政府对于住房公积金的归集是免税的,这就导致了这使得政府在税收支出的同时加重了社会收入的不均衡。

比如说一个单位有两个职工甲和乙,甲月工资2000元,假设现在的公积金缴存率10%,加上单位缴交的,甲每月公积金缴交2000*10%*2=400(元),政府为甲税收支出2000*10%*25%=50(元)。乙月工资10000元,乙月缴交公积金10000*10%*2=2000(元),政府税收支出10000*10%*25%=250(元)。从这里我们可以看出,政府在公积金缴纳过程中为低工资的甲税收支出50元,而为高工资的乙税收支出250元,这不符合政府在收入再分配过程中应充当的角色,也就是说现在的住房公积金制度更有利于高收入者。

2.贷款结构的不公平。在我国高房价是几乎所有的家庭都难以承受的。国际上公认的房价与家庭年收入之比为3~6倍,而我国房价与家庭年收入之比已经超过了6倍,很多城市甚至已经超过了10倍。这就意味着我国的房价已经远远高出了大部分居民的承受限度。而且近年来我国的基尼系数连续攀升,据新华网公布,2006年,我国的基尼系数升至0.496。这说明,中国社会的贫富差距已突破了合理的限度,2006年城镇居民中20%的最高收入组(25410.8元)是20%最低收入组(4567.1元)的5.6倍。在这么高的房价下,贫富差距又这么大,大部分的中低收入职工是买不起房的。

由于收入水平出现分化,缴交住房公积金的职工的购房能力出现分化,而高房价进一步恶化了这种局面。使得能够借用住房公积金优惠利率贷款购买商品房的大部分是中高收入职工,而那些缴交住房公积金的低收入职工是无力享用住房公积金优惠贷款利率购买商品房的。就这样他们“低存”形成的“低贷”无偿转让给了高收入职工,使他们的处境进一步恶化。

3.政策目标与结果的矛盾。我国的住房公积金制度是在学习和借鉴新加坡成功的住房公积金制度的基础上,结合我国的国情,国家通过试点在全国范围内建立的个人住房制度。目的在于增强职工家庭构建、大修住房能力,加快住房商品化、社会化。住房公积金是为了解决居民的住房融资问题,尤其是中低收入职工的住房融资问题。我国的住房公积金管理中心是当地人民政府设立的事业单位,既不是由财政支持的政府机构,也不是有独立法人资格的金融机构,不具备承担经营风险和民事责任的能力。住房公积金的性质决定了住房公积金运行的一个主要目标是资金的安全,并在确保资金安全的基础上获得稳定的收益。借款人的信用是需要收入作保障的,挣不到钱的人也就没办法还钱。于是,收入越低的人还款的能力越差,给公积金管理中心带来的信用风险就越大。如果住房公积金管理中心把资金的安全放在第一位的话,那他肯定把钱贷给信用风险最小的人,而信用风险最低的人一定是收入高的人,于是收入高的人又一次在住房公积金制度中获益。

4.监督的缺位。住房公积金制度按照“管委会决策,中心运作,财政监督”的方式,形成了计划、归集、贷款、核算为主要内容的住房公积金管理体系。

然而,住房公积金管委会是一个松散、临时性的机构,这种模式在决策上难以集中,在决策的过程中无法充分利用各方面的资源,做出优化合理的决策。而资金风险由住房公积金管理中心自担,作为受托银行,住房公积金管理中心的指令是否合乎规则,银行没有责任和动力进行过多考虑。银行监督部门对类似专门账户的监管也只是账面常规查账,对查账期间的资金流动起不到实质的监督作用。同时尽管住房公积金管理中心每年要向财政部门递交财务报告,但是这种监督方式无法做到对住房公积金的资金实行实时监督。

控制资源最大化是每一个机构的本性。在缺乏有效监督的情况下,住房公积金管理中心会尽可能的扩大其筹集资金的规模,同时对贷款的信用风险进行不合理规避。这将为高收入单位为职工高标准提取住房公积金、谋取高免税额提供便利,同时也会为高收入者购买第二套、贷三套住房提供融资方便。

5.委托风险。住房公积金的资金运作采用委托方式,公积金管理中心将存贷业务一次性委托给由管委会指定的商业银行,银行收取手续费,资金的受益和风险都由公积金管理中心承担。个人住房消费贷款业务是银行的主要贷款业务之一,这样委托方和受托方经营了相互竞争的项目,受各自利益的驱使,各主体在资金运作中会有不同的价值取向和行为模式。如银行可能在自营业务和委托业务间进行权衡,将风险小,收益好的项目留给自己,将风险大的项目以委托方名义发放。或者为了捆绑自己的业务,而在贷款者材料上做手脚,为违规贷款者提供便利。这将加大住房公积金贷款的风险,扭曲住房公积金制度的福利性。

二、应对措施

1.加大宣传力度,强化社会监督。加大宣传力度,让公积金制度深入人心。树立缴纳住房公积金也是企业激励职工重要手段新理念,让单位和职工多渠道了解相关政策和办理程序,依法自觉办理和缴交住房公积金。破除有的地方职工“交到管理中心不如握在手里”的错误观念,让职工了解住房公积金是为了职工谋福利。培养职工及社会各界人士的主人公精神,使其关注住房公积金法规、政策、资金流向等方面,增强社会监督力度,加强公积金政策制定者和资金管理者在行使职权时的责任意识。

2.逐步实施各单位统一缴存基数。员工自己缴交的部分其缴交基数以员工上年月平均工资计算,而企业缴交部分,以本市上年平均月工资计算。这样可以平衡收入,实现政府再分配功能。

假设某地月平均工资为2500元,缴存率为10%。丙的月工资为1000元,如果企业缴纳的公积金以2500元为基数,那么丙缴纳的公积金为1000*10%+2500*10%=350(元),政府税收支出为2500*10%*25%=62.5(元),政府税收支出与职工工资比为62.5/1000=6.25%。丁的月工资为10000元,统一缴存基数后丁缴纳的公积金为10000*10%+2500*10%=1250(元),政府税收支出依然为62.5元,而政府税收支出与职工工资比为62.5/10000=0.625%,显然具有累退的性质,比较符合政府再分配的职能。

考虑到施行社会统一企业缴存基数有困难,可以先推行在企业内部施行企业平均工资为企业缴存基数,然后再慢慢推行社会统一企业缴存基数。

3.提供未贷款奖励。为鼓励职工积极缴纳住房公积金,维护其住房公积金所有者的权利,可以给予未申请住房贷款者一定的奖励。如可以给予缴交时间超过10年缴交余额达到一定量的职工按其余额的一定比例的奖励,以作为其“低存”而未“低贷”的一种补偿。

4.进一步扩大住房公积金提取范围。目前很多地区都把住房公积金提取范围扩大至困难家庭补助,重大疾病等方面。使得许多低收入家庭得到了实实在在的好处,他们可能依然买不起城市的住房,但这种方式可以让他们从缴纳的公积金里得到帮助,发挥公积金融资的功能。公积金的提取范围还可以进一步扩大,比如低收入家庭创业、子女上学等方面。

5.成立政策性金融机构。由政府发起成立住房公积金存贷款专门机构,将各地住房公积金管理中心整合为一个大的贷款机构,以分散风险和实现统一贷款发放。按照金融机构的标准建立有效的监督管理机制、信息披露机制和风险防范机制,以减少当前存在的委托风险、信用风险等问题。

参考文献:

1.季小立,何沛东.中国住房公积金制度运行中的问题与出路[J].常州工学院学报,2006(12)

2.陈东.构建住房公积金专业银行完善我国住房公积金制度[J].湖南行政学院学报,2004(3)

3.傅尔基.创新增强住房公积金制度广泛促进住房保障和谐[J].中国房地产金融,2006(3)

4.唐敏.健全住房公积金监管体系确保住房公积金健康发展[J].建筑装饰,2008(5)

(作者单位:天津商业大学 天津 300134)

(责编:贾伟)