服务型政府构建略论

刘宏霞

构建服务型政府的理论起源是西方国家在政府再造中提出的建立顾客导向的公共服务观点。该观点认为，政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，而是为社会公众服务的管理组织。2004年2月21日，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出“服务型政府”的概念。

一、服务型政府的本质界定

服务型政府是指一种在公民本位、社会本位、权利本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以全心全意为人民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府。服务型政府首先是民主政府，即代表人民利益、以民为本的政府。服务型政府具有服务性，是服务政府。政府要给予人民本应享有的权力，让权利回归于民，政府要以顾客(民众)为导向，以人民的希望和要求为中心，以民众满意度为目标，并实现社会公共利益的最大化。服务型政府具有有限性，是有限政府即由以往的“全能政府”向“有限政府”转变。服务型政府具有法治性，是法治政府。无论是从保护公民权利方面看，还是从规范政府行为方面看，服务型政府都需要以法治作为路径依赖。法治最终的价值与目的就是尊重和保障公民的基本权利，并对政府的公共权力进行规约。服务型政府具有责任性，是责任政府，即政府必须树立责任意识，忠实履行公民给予的责任和义务，对行政行为的后果负责。服务型在政府也是绩效政府，即有效率和效益的政府。

二、服务型政府的理论基础

(一)政府公共性理念。

公共性主要探讨政府在代行公民权力时，应怎样最大限度的体现公民的共同意志和增进公民的共同福祉。早在古希腊城邦社会时期人们就开始关注社会活动的公共性，并将城邦视为所有成员组成的共同体，而改善城邦生活的目的，就是为了满足所有公民生活的共同需要。古罗马思想家西赛罗更是作出了系统性的概括：“国家乃人民之事业，但人民不是人们某种随意聚合的集合体，而是许多人基于法的一致和利益的共同而结合起来的集合体”。根据这一定义，政府的权力应来源于人民，政府官员的行动应该遵从代表民众的法律。在中世纪神权、教权占统治地位的时期，霍布斯在其著作中多次讨论到“公共权力”、“公共安全”、“公共利益”等，洛克也多次强调政府的出现以社会契约为基础，其目的是为了保护民众权利不受他人侵犯。卢梭也从社会契约论推演出人民主权论，从而为政府的公共性奠定了更加科学的基础。

(二)民主理论。

公共性解决的是政府性质与工作目的问题，社会民主理论除包含以上内容，还讨论怎样做才能使政府的公共性得到维持，实现公民权利，保障公民利益。民主理论自产生以来就主张公民的主权。在卢梭完整提出人民主权理论之前，就有许多思想家在探索。洛克第一次论证了“天赋人权”的基本原则，他认为，政府权力是民众为了共同利益而交出的一部分权力，而主权仍然掌握在民众手中，因而政府的这种权力不是绝对权力，而是“有限的”。卢梭则从天赋人权角度，提出人人生而自由、平等，主权属于人民，而且永远都保留在人民手中的观点。他认为，人民主权不可分割、不可转让、不可限制，政府只是人民的委托者，人民能够监督政府，而政府成员却是人民的公仆。民主的内容在各国有一些差别，但都强调了人民对政府必须保持一种同意、委托、监督甚至制约关系，而政府只能按照人民的“公意”去办事。

(三)行政法治理论。

行政法治理论认为政府不仅要依法行政，而且所依之法必须是“良法”，政府行政权的运行必须处在广泛的监督之下。我国作为社会主义国家，人民是国家的主人，法律体现的是人民的意志，坚持行政法治实际上就是要求政府服从人民的意志，保障人民的权利，维护人民的自由，并最终服务于人民。因此，行政法治理论成了我国服务型政府建设的行政法学理论依据。

(四)马克思主义代表制相关思想。

在马克思主义指导下，毛泽东、邓小平、江泽民同志基于中国历史与现实国情，先后提出了“为人民服务论”、“领导就是服务论”、“三个代表”重要思想，从而建构起一个不断发展完善的为人民服务理论。马克思在批判资产阶级统治工具一国家的时候就说到它是“集中化的组织起来的窃居社会主人地位而不是充当社会公仆的政府权力”，因此当无产阶级掌握政权之后，目标就是建立切实为人民服务的政府，“把它从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的生命力。”可见，马克思所预见的无产阶级的未来政府就是人民控制下的“服务型政府”。

三、我国服务型政府构建中的几个问题

(一)“服务型政府”建设理论准备不足。

虽然服务型政府的建设具有诸多的理论作为其理论支撑，在服务型政府建设的研究中，国内学者大都从服务型政府的界定人手，侧重于从内涵、特征等方面加以研究。而对于什么是服务型政府，其基本特点和内容有哪些，建设服务型政府的基本任务有哪些，以及服务型政府与传统政府的区别等等，在学术界认识分歧比较大。理论认识的分歧造成服务型政府建设缺乏明确的理论指导，因此在建设服务型政府时有简单化的倾向，也有把什么都往服务型政府上靠的倾向。

(二)政府责任机制不健全。

目前我国政府在处理与市场、企业、公众之间关系时，缺位、错位、越位以及行政不到位的问题已经成为制约我国经济进一步健康快速发展和社会稳定的重要因素，明确政府应该做什么、不该做什么的问题就显得尤为紧迫。为自己的行为后果承担怎样的责任的机制建设就成了政府适当行政的制度保证。

(三)务员素质不能适应服务型政府的要求。

当前，我国公务员整体素质不高，还不能适应服务型政府对政府工作人员的要求。公务员在进行决策时容易受到来自上级领导、机关单位同事等外界阻力的影响，在决策方案实施之后对实施方案后果的跟踪反馈不够，领导职务类公务员的民主决策意识有待提高。对执行中所发现的问题的处理方式欠妥当，在政策实施过程中欠缺灵活应对突发事件的能力。公务员服务素质方面，服务的警觉性很高，但服务意识不强，服务水平有限，没有实现高效服务的要求。

(四)服务型政府建设公民参与不足。

由于服务型政府建设在我国是一种自上而下的导向型单向模式，还没有形成一种自上而下的互动式模式。服务型政府建设在政府机关强调比较多，报纸、网络、学术界的讨论也不乏见，而在基层，许多人的民主法制观念淡薄，利益引导作用不强。这种“政府热、公民冷”显然无法实现政府与公民间的互动模式，没有这种互动，服务型政府是建设不成的。服务型政府在服务行政理念支撑下关注的是人民群众对公共产品的价值偏好，从某种程度上讲，意味着政府要有效地回应社会，为广大群众提供方便、快捷的公共服务。

四、对构建服务型政府的几点建议

(一)以民为本，更新服务理念。

建设服务型政府首先就必须从理念上将数千年封建统治形成的“官本位”意识转变为“民本位”，强化“主权在民”、“以民为本”、“顾客至上”的服务理念，在政府内部形成这样一种思想氛围，使每个公务员“从根本上实现由管理者向服务者的角色意识转变，力求做到‘向人民学习，为人民服务，请人民评判，让人民满意”。首先，政府要更多地关注“掌舵”而不是“划桨”，需由政府演绎“社会服务人”的角色。其次，要求政府及其公务员树立以人为本、公众至上的价值观，充分认识到政府作为公共管理和公共服务的提供者，其权力来源于人民，公民权利乃是国家权力之本，行政权力之源，从而在执政过程中把最广大人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。这也是与民主理论所主张的思想想一致的。

(二)建立和完善公民参与机制。

让公民参政、发挥公民的主人翁地位是民主行政的世界发展趋势。首先，需加强公民参与的法制化和制度化建设。通过建章定制，明确公民参与公共事务管理的途径、机制和基本程序，依法保障公民参与权。只有公民参与的机制健全，法制完善，渠道畅道，才能在公民的积极参与过程中实现人民的根本利益。其次，要积极探索公民参与公共管理的途径。如遥过座谈会、论证会、听证会或提交书面材料、书面意见，或通过书面和口头辩论等方式参与行政立法和行政政策的制定；通过陈述申辩、取得行政资讯和听证形式。

(三)完善政府部门绩效评估体系，建立责任政府。

政府享有公共权力就必须承担公共责任，如果公共权力的行使缺乏责任约束机制，导致的结果往往是政府与其公共角色背道而驰。因此，要构建公共服务型政府就必须建立健全完善的政府责任机制，以有效促进政府履行其职责，为公众提供良好的公共服务。近年来，英、美等国的行政改革皆采用绩效评估制度，英国曾开展“续阶计划”和“公民宪章运动”证明：对政府部门实施绩效管理，既可以作为检验行政效能与政府服务品质的诱因机制，又可激励公务员的责任感和荣誉感。这就需要我们尽快完善政府部门的绩效评估体系，解决下列问题：建立多层次、多元化的评估组织，采用科学、合理的评估方法，完善评估的方法体系；在评估的基础上建立激励、约束机制，激发政府部门和公务员自觉提高服务品质。

(四)完善公务员制度，建设高素质公务员队伍。

要采取措施通过实际途径提高公务员素质特别是行政技能水平。要完善公务员制度，在公务员进口和出口以及奖惩等环节，强化公开、平等、竞争、择优机制。防治腐败要建立惩治腐败机制、监督防范机制公正待遇机制、廉洁自律机制。加强行政伦理和公务员行为规范建设，重点在规范行为和提高职业道德水平，形成优良的行政人格。根据国家公务员条例和有关规定，根据新的形势和任务，建立和完善竞争择优的选拔机制、适应社会需要的培训机制、开放灵活的流动机制、与贡献相适应的激励机制。不断完善公务员考核奖惩制度，建立立体的、全方位的考核评价机制。建立健全公务员培训制度，不断强化公务员的学习意识，倡导公务员终身学习，培养其创新意识，全面提高国家公务员的整体素质。

注释：

①刘熙瑞，服务型政府一经济全球化背景下中国政府改革的目标选择，中国行政管理，2002(7)：5

②刘熙瑞，段龙飞，服务型政府：本质及其理论基础，国家行政学院学报，2004(5)：53

③何水，服务型政府建设的理论依据与现实背景，云南社会科学，2005(4)：2

④李靖，在中国建设服务型政府的理论基础，政治学研究，2005(4)70-72

⑤西赛罗，论共和国论法律，中国政法大学出版社，1997：391

⑥洛克，政府论(下)，商务印书馆

⑦)卢梭，社会契约论，商务印书馆。1970

⑧张康之，论政府的非管理化——关于“新公共管理”的趋势预测，教学与研究。2000(7)

⑨马克思恩格斯选集(第二卷)，人民出版社，1972，412，413