关于我国缺陷产品召回制度的法律思考

马　田

一、缺陷产品召回制度概述

(一)缺陷产品召回制度的含义。

召回制度始于20世纪60年代的美国汽车伤人案件，是“缺陷产品管理制度”的重要组成部分。需要指出的是，“召回”一词本身并不具有贬义色彩，它不是对企业产品质量的一种简单否定性评价。而是生产者的一种法律义务。缺陷产品召回制度，一般是指对于已经投放市场的产品，如果发现由于设计或制造等方面的原因存在缺陷，可能危害产品使用者的人身、财产安全或者可能导致环境问题的产生，生产者或销售者将具有危险的商品从市场上收回，并免费对其进行修理或更换的制度。该制度旨在消除缺陷产品可能给消费者带来的危险，而不是事后的补偿。

(二)缺陷产品召回制度的实施方式。

缺陷产品召回主要包括主动召回和强制召回两种方式，二者在具体程序上也有很大差别。通常在产品提供者不启动前一种程序时，才由有关政府部门依法监督实施后一程序。

主动召回也称为自愿召回，是指生产者一旦发现其生产的某类产品具有可能导致他人人身和财产损害的缺陷，应当主动将该类产品召回并进行检测、修理或者更换的行为，主动召回缺陷产品实质上体现了企业的社会责任；强制召回是指在企业不主动召回时，由主管机关责令企业召回，强制召回实际上是主管机关采取的一种行政措施。我国《药品召回管理办法》中将其称为责令召回。

(三)缺陷产品召回制度的理论依据及法理分析。

首先，基于公平与正义的价值诉求，产品的生产者与提供者应尽最大的注意义务，避免给消费者与使用者造成身体伤害与经济损失。通过缺陷产品召回制度予以规制，加强对生产经营者的管理和监督，维持处于弱势地位的消费者与强势的生产者之间的平衡，符合基本的公平理念。

其次，出于公共安全的考量，缺陷产品召回法律制度适度限制了市场机制的弥散作用，降低了私权主体依靠自身力量进行自我保护的高昂成本，建立“召回”这种成本较低的监控与保护机制，凸显了经济法保护社会公共利益的价值，有助于维护市场的基本秩序与交易安全。

第三，生产经营者因产品缺陷给消费者造成人身和财产损害而引起外部成本未被考虑到生产经营成本中，导致市场价格机制失灵，消费者不能通过市场机制得到防范和补偿。缺陷产品召回使外部成本得以内部化，本质上是在产品提供方和社会之间进行风险分配。而在政府部门监督管理下完成的召回行为，除了可以最大程度消除缺陷产品的安全隐患，帮助制造商最大程度地减少产品责任赔偿费用，还直接减少了解决缺陷产品危害问题的管理成本和社会成本。

第四，从产品责任法的角度看，生产者或者销售者的产品给消费者造成损害必须承担产品责任，即产销者负有防范产品具有瑕疵造成损害的义务。对缺陷产品实施召回，事先防止消费者侵害的发生，以充分保护消费者利益。

(四)缺陷产品召回制度的功能。

随着经济全球化进程的加快，消费者对人身财产权利的重视程度以及公众安全意识的也普遍增强，在法律上建立和完善缺陷产品召回制度对于保障消费者人身和财产安全、提高产品质量、促进企业发展、提高企业国际竞争力、规范市场秩序和维护公共利益等方面具有重要作用。缺陷产品召回制度的功能日益凸显：

第一，缺陷产品召回制度可以防范产品潜在的损害危险，有效保护消费者利益。传统的救济方式的运用通常建立在已经确定的损害后果上，与此不同的是，产品召回的启动通常以潜在的产品缺陷为基础，并不要求损害的实际发生。这也就是说，如果发现了个别缺陷产品造成损害或者其他某类产品可能存在潜在损害危险的情形，生产者或者销售者就应当立即将同类产品全部召回，对其进行检测和修理。如此，有利于防患于未然，有效避免缺陷产品的潜在危险转化为实际损害，对消费者来讲无疑是一种保护。

第二，缺陷产品召回制度有利于规范市场秩序，促进企业技术完善。在市场经济条件下，激烈的市场竞争迫使企业不断通过技术创新、降低成本等方式追求利润最大化。但有的急功近利，将尚未完善的产品投放市场，以获取短期利益，消费者的使用风险和社会安全风险增大。该制度的实施可以起到净化产品市场、提高企业技术水平和安全生产水平的作用。

第三，缺陷产品召回制度可以提升我国对经济全球化的适应性。从国际的角度看，日益频繁的对外贸易往来使得中国消费者越来越多的使用国外产品。建立召回制度，才能在全球消费经济中有效保护中国消费者的利益，也是经济全球化提出的要求。否则，外国企业及产品在中国市场上将不受约束，类似曾经出现的召回只在其他国家实施，而遗漏中国市场的情况终将还会发生。

二、我国的缺陷产品召回制度实施现状

(一)立法层次不高且涉及产品范围较窄

目前，我国仅在特定行业推行了缺陷产品召回制度、且立法位阶较低。如：2004年3月12日由国家质量监督检验检疫总局、国家发展和改革委员会、商务部、海关总署联舍制定的《缺陷汽车产品召回管理规定》；2007年7月26日，国务院发布了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》。可见，前者仅适用于汽车的召回，后者适用的产品包括食品、食用农产品、药品等与人体健康和生命安全有关的产品，而对于机器设备、建筑产品、一般消费品等则缺乏相应的召回制度，这与欧美等国家相对完善的产品召回制度比较仍然存在很大差距。此外，从立法的位阶看，前者是行政规章，后者是行政法规，都非严格意义上的法律，立法层次的局限性将直接影响到其实施效果。

(二)对缺陷产品召回的规定过于原则和抽象，缺乏可操作性。

我国《产品质量法》和《消费者权益保护法》规定了经营者应承担的义务，但一方面，这与产品召回制度不完全等同，另一方面，这些规定过于笼统，操作性差，很难据此直接要求经营者召回缺陷产品。如《消费者权益保护法》第18条规定：“经营者应当保证其提供的商品或者服务符合保障人身、财产安全的要求”。“经营者发现其提供的商品或者服务存在严重缺陷，即便正确使用商品或者接受服务仍然可能对人身、财产安全造成危害的，应当立即向有关行政部门报告和告知消费者，并采取防止危害发生的措施。”该类规定对防止危害发生的措施缺乏具体的操作程序，难于适用；另外，从立法技术角度讲，该规定欠缺法律后果要素，即没有规定违反第18条的告知义务和采取防范措施义务的经营者所应承担的相关法律责任，致使规定流于形式，对缺陷产品管理很难不陷入低效与无序状态。

(三)政府部门分工不明，多头管理效率低下。

我国的产品种类繁多，许多商品由众多的行业及主管部门交叉管理，行政部门分工不清，法律规定不明确，导致实践中互相扯皮、疏于管理现象的存在。在缺陷产品召回的两种方式中，由政府部门主导的强制召回基于其天然优势在我国占有相当的比重。因而分清管理部门的职权职责，提高政府的管理效力，对于缺陷产

品召回制度的实施具有重大意义。

(四)企业打擦边球逃避责任，缺陷产品召回力度待加强。

出于利益的考虑，负有召回义务的企业或者销售商常常出现钻空子、打擦边球的情况。2004年，雀巢公司就雀巢奶粉碘含量超标一事公开道歉，但却拒绝将其产品召回。有关专家认为，雀巢不召回产品的根本原因在于产品的召回存在着利益损失的问题。而政府监管部门却因为监测体系不到位，或是没有专门的法规，或是法规不健全，丧失了对产品进行召回的权力，缺陷产品召回制度亟待完善，实施力度也应予加强。

(五)现有立法规定的法律责任畸轻。

以《缺陷汽车产品召回管理规定》第41条为例，它规定：“销售商、租赁商、修理商违反本规定第十条有关规定，不承担相应义务的，质量监督检验检疫部门可以——处以1000元以上5000元以下罚款”。此处的法律责任只此罚款处罚一项，且数额偏小，不足以起到惩戒作用。笔者建议，应汲取刑法原则中“罪责刑相适应”的理念精髓，将法律责任确定在适当的程度，以达致规制效果。对照来看，美国法律规定：如果缺陷是厂商恶意行为、放任行为致害的，还可以加罚惩罚性赔偿金。我国可根据实际适当借鉴，以免形成违法者的恣意。

三、我国缺陷产品召回制度的构建和立法建议

从比较法的角度来看，召回制度已经成为了世界发达国家普遍采纳的一种法律制度，尤其是在欧美等国家，产品召回制度已经比较完善和成熟，部分国家已经制定了单独的法律。以最早建立缺陷产品召回制度的美国为例，产品召回制度是由立法机关通过国家法律的形式加以规定的。法律不仅规定了实施产品召回的基本条件和程序，还规定了违反产品召回规定的制裁措施。这些经验值得我们借鉴，笔者建议我国可从以下方面进行缺陷产品召回制度立法：

(一)以现有的相关法律为基础并加以完善来构建缺陷产品召回法律制度

目前，我国有关缺陷产品以及产品责任的重要法律是《产品质量法》和《消费者权益保护法》，其中有条文涉及了类似缺陷产品的召回的制度规定。这可以作为我国产品召回制度立法的必要组成部分，运用相关立法技术，保持规定的统一与协调性，注重实际操作性，共同建立一个完整的缺陷产品召回法律制度体系。

(二)制定单独的缺陷产品召回法律。

目前来看，由全国人民代表大会或其常委会对缺陷产品召回制度进行单独立法实属必要，由该法律明确对缺陷产品召回的原则、召回对象、召回标准、召回程序和法律责任做出界定，以保证产品召回制度的法律权威性。只有通过专门立法，才能将缺陷产品的召回确定为一种法定义务，从而为行政法律和行政规章等下位法的制定提供依据，构建完整的缺陷产品召回法律体系。

尽管我国缺陷产品召回制度的立法稍显滞后，但我国在这方面的努力没有停止过。《缺陷产品召回管理条例(草案)》正在制定当中，且已基本成熟，根据此草案，召回的范围进一步扩大，除了现有的汽车、玩具、食品和药品外，其他所有可能造成严重人身健康伤害的产品都将被将纳入，比如家用电器、公共服务设施如电梯、缆车等。该条例的出台会为法律的制定提供有益的范本和参考。

(三)完善有关缺陷产品召回的配套法律法规。

在为缺陷产品召回制度进行专门立法的基础上，还应根据需要制定相关具体的法律法规以针对特定的产品进行调整，如《药品、化妆品质量安全法》、《食品质量安全法》、《汽车缺陷产品召回管理规定》等，使缺陷产品召回制度形成为一个完整的法律体系。在相关的配套法规中，笔者建议有关部门辅制相关的实施条例、实施细则，以增强操作性，将制度规范落到实处。

注释：

①田丽，论我国缺陷产品召回制度，经济问题，2007年10期

②张晓蕊，“问题产品”败在“美丽借口”，新京报，20D7年11月22日B10版

③参考：吴鹏辉、黄艳、富童，浅议我国产品召回制度，商场现代化，2008年29期

④药品召回管理办法，在该规定中，确立了将召回区分为主动召回和责任召回两种的分法。第25条规定：“药品监份管理部门经过调查评估，认为存在本办法第四条所称的安全隐患，药品生产企业应当召回药品而未主动召回的，应当责令药品生产企业召回药品。”

⑤⑨王利明，关于完善我国缺陷产品召回制度的若干问题，法学家，2008年第2期

⑥参考：刘欣然，构建我国缺陷产品召回制度的思考——以三鹿奶粉事件为视角，宁波教育学院学报，2008年10月第5期

⑦参考：韩德坤，缺陷产品召回制度法律分析一兼论我国缺陷产品召回制度的立法完善，知识经济，2008年第12期