街道办事处的行政主体地位

吴　川

一、街道办事处的产生及最初的地位

街道办事处最初的产生是“为了把很多不属于工厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，还需要设立城市或区政府的派出机关——街道办事处”这是彭真根据毛主席的指示精神所写的报告中的内容。随后，1954年12月31日第一届全国人大常委会第四次会议通过的《城市街道办事处组织条例》，就其针对性来说，是为无组织的街道居民成立起来的，因此《条例》规定街道办事处的任务有三项：(1)办理市、市辖区的人民政府有关居民工作的交办事项；(2)指导居民委员会的工作；(3)反映居民的意见和要求。组织结构也很简单，街道办事处设专职干部3—7人。总的来说，当时的街道办事处工作范围狭窄，工作性质单一，因为建立街道办事处的主旨是为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，而不是为了让街道办事处直接从事更多的城市行政管理事务。在传统计划经济体制下，由于街道居民的大部分关系都在单位组织中，单位组织是社会功能的主要承担者，街道办事处管理的事务相对较少并且较为简单，在社会功能方面自然也就相对次要。

二、街道办事处现有地位

街道办事处就其法定地位而言只是市辖区政府的派出机关，而不是一级政府。随着改革开放和社会主义现代化建设的进行，街道办事处除了没有人大、政协以外，几乎涵盖了一个区域政府应有的全部职能，逐渐形成了“准政府”的角色地位。

随着传统计划经济体制日益为市场经济体制所取代，作为中国社会的基本控制单元——单位，彻底地改变了，越来越多的企事业、机关将原本就该属于社会管理的一部分职能分离出来，回归社会，由街道办事处承担起来，其中包括提供工作，医疗、福利、养老、教育、体育、文化活动、卫生等，加上外来人员的涌入，退休、下岗人员的增多，再就业工程的启动，环卫环保任务的加重，使街道办事处不仅担负着十分繁重的社会建设和城市管理的双重职能任务，而且还承受市、区各职能部门的大量指令性任务，使其在市政管理、社区建设、社会治安等方面承担了太多的职责。归纳起来，近年来，我国各城市中的街道办事处的职责都发生了扩展，基本都具有以下几大类职责：

1城市管理职能。这是指城市的行政管理职能。由于城市规模的不断扩大，城市面积的扩张，户籍人口和非户籍人口的急剧增多，相应的城市的事务也变得多样和繁杂，而街道办事处成为首当其冲的第一道管理机构。

2社会管理职能。包括社会治安综合治理、民政、侨台、宗教、国家统计调查、非户籍人口管理、计划生育、危房修缮、抢险救灾、禁毒、扫黄打非等工作均属于社会工作，本来是由区人民政府相关职能部门负责的，由于这些事务的群众性，有些职能部门以责任状或其它形式委托街道办事处处理这些事务，因而在事实上，街道办事处已具有了社会管理职能。

3社区建设、服务职能。

4居民工作职能。居民工作职能是《街道办事处条例》赋予街道办事处的法定职能。街道办事处与社区居民委员会的关系是一种法定指导关系，对居民工作进行指导、支持和帮助。居民工作职能是《街道办事处条例》赋予街道办事处的法定职能。

三、现有体制的弊端

随着改革开放和社会主义现代化建设的进行，到目前，街道办事处除了没有人大、政协以外，几乎涵盖了一个区域政府应有的全部职能，逐渐形成了“准政府”的角色地位。依照法律，街道办事处是独立的行政主体，是一个独立的行政组织，不仅能代表派出它的区政府，而且可以独立承担行政后果。与建立于建国初期的街道办事处相比，在规模、职能、服务方式、服务对象等方面，已经完全改变老结构，新情况新现实，当然不能满足现代社会对街道办事处的要求。综合起来，现阶段街道办事处体制与现实生活存在太多的矛盾，其存在的弊端至少有以下几点：

1规模过大。城市规模的发展，使街道办事处的机构膨胀，最终导致规模过大，完全不符合设立街道办事处时的构想，远远超越了作为派出机构的规模。

2不恰当地成为单位事务的承接者。随着我国单位制的解体，原单位的职责均转移给街道办事处，街道办事处便成了单位组织外移社会职能最主要的承接者：例如退休职工的退休金、医疗保健等很多方面的工作。

3职责和权力不配套。在这些弊端中，最为严重和最为核心的弊端是：街道办事处作为政府的一个工作部门，其职责和权力严重地不配套。

四、街道办事处地位的重塑

街道办事处的法律地位必须重塑，在重塑中获得与政府更好的协调，在街道办事处体制的改革过程中，有以下两种比较有代表性的主张：一是把街道变成一级政府，实行“两级政府(市、区)，三级管理(市、区、街)”的城市管理体制，如上海和北京的行政主导型的社区模式；二是以街道办事处为载体，强化社区自治功能，街道办事处向社区自治共同体转变的“社区制”的城市基层管理体制，如武汉社区建设模式。

笔者认为，最好的方案是将街道办事处建成一级政府，在城市实行“三级政府，三级管理”体制。这样做至少有以下几个方面的优点。

第一，有利于加强社会管理。第二，有利于精简机构。将街道办事处改建成一级政府后的地方政府体系层次并没有增加。第三，有利于推进自治管理。街道办事处建成一级政府后，有能力承担本地区的管辖任务和上级政府的下派任务，便会放松对居委会的控制，居委会就会获得更为广阔的活动空间，那更多的精力放在居民自治上，有利于推进社会自治管理。

参考文献：

[1]陈家喜、刘军街道办事处：历史变迁与改革趋向城市问题，2002

[2]周剑，单位体制改革与街道办事处权能的重构，四川行政学院学报，2004