建立公平的社会保障制度 促进社会经济增长

杨天宇

维护和实现社会公平是构建社会主义和谐社会的一项基础工作，是党坚持立党为公、执政为民的必然要求，也是社会主义制度的本质要求。在构建和谐社会中，党和政府在“促进发展的同时，把维护社会公平放到更加突出的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使全体人民共享改革发展成果，使全体人民朝着共同富裕的方向稳步前进”。

在我国，社会保障制度是国家通过立法并依法采取强制手段对国民收入进行再分配，对暂时或永久失去劳动能力及因各种原因造成生活困难的社会成员提供基本生活保障、分散个人风险，以保证劳动力再生产、社会安定、经济有序进行的措施、制度和事业的总称。社会保障体系主要由社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚等不同的社会保障制度构成。

社会保障制度不仅具有经济效益，还具有社会效益。它的主要目标是给予那些弱势和边缘群体最基本的生活权利保障，实现社会公平，减小社会不公平。确切地说，社会保障制度公平是社会发展的重要内容，是评价社会发展水平的标志。社会保障理应体现公平，促进公平。但在当前我国现行的社会保障制度中，由于各种原因，还存在着一些公平性问题。建立一个既适合国情，又能满足社会、经济发展及人民群众需要的公平社会保障制度。具有现实意义。本文试就我国社会保障制度的公平性进行一定的分析与探讨。

一、公平的涵义

公平不仅代表社会成员对社会的利益分配和秩序安排的期待与要求，还反映社会对其成员实施的公平的利益分配尺度，包括基本权利和义务的分配尺度。可见，从人类社会发展的角度来认识社会公平问题，其实质是社会的经济利益、政治利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，是人与人之间的利益关系，它意味着权利的平等、机会的均等和分配的合理。

任何社会的公平都不是抽象的、绝对的和永恒不变的，而是具体的、相对的和历史的。在这里，对利益“合理而平等的分配”中，合理的“理”，是指客观经济规律，实际发展能力和社会公认的道德规范。

那么，社会保障制度合理到何种水平才是“合理”的公平?具体而言，就是要把握好一定的度，调整好社会公平和经济效率二者的关系。比如我国在计划经济时代，实施的无论是社会保障政策还是经济政策，无一例外都追求绝对平等的平均主义，忽视了经济效率这一目标，最终导致了没有任何效率和激励作用的共同贫困。虽然人们追求公平的愿望是良好的，但不应该忽视实际情况。社会保障的目标是将所有符合条件的公民都纳入到保障的范围之中，即应保尽保，但如何为每个人提供适合其需要的服务和项目，不断维系社会保障制度自身的良好运行，确保其发挥促进经济增长，实现社会公平的作用，仍是我们需要考虑的现实问题。

在某种程度上，社会保障公平追求的目标不是处于极端的贫富差距和两级分化，追求的不是最大多数人的效益和幸福感的最大化，而是惠顾最少数不利者。当前我国社会保障虽然追求的基本目标是“低水平，广覆盖”，但受我国人口规模大、城乡分割的影响，农村人口仍占很大比例，实际上现行社会保障制度不公平影响到的不仅是小部分人，已扩大为影响到很多处于弱势地位的群体和阶层，如部分城乡的贫困人员、流浪者和农民工等都是被排除在保障范围之外的，他们的基本生活无法得以保证。

二、社会保障的制度公平性分析

建立健全社会保障制度，有助于改善弱势群体的生活环境，缓解贫富差距过大带来的社会矛盾和冲突。社会保障的目标，是通过社会救助、养老保险、失业保险、社会福利以及社会优抚等多项措施来实现社会公平。就社会保障制度本身而言，“公平”具体指权利公平、机会公平和结果公平。本文从以下几方面来探讨社会保障的公平性：

1社会保障的原则是否公平。我国的社会保障制度设计中遵循权利和义务相对等，不同区域发展与其承受能力相适应的原则，根据受保障者的经济收入状况以及对社会保障的需求程度，有区别地安排保障项目、对象范围、筹资方式和待遇水平等，这些都潜在地为不公平埋下了种子。虽然社会保障的目标是在促进经济发展的同时，根据各地区实际情况发展社会保障事业，扩大覆盖面，提高参保率，但不能脱离我国的现实国情。我国不仅划分为城乡格局，还有东、中、西地区格局，以及整个经济体系之下的国有企业，民营企业，私营企业和非公有制企业并存的格局，这些不同系统之间以及系统内部的发展都存在着差异。简而言之，它们各自发展能力的强弱不同，发展的起跑点本来就不在同一条线上，越强调因地制宜发展社会保障事业，很有可能产生更多的不公平，使得彼此间的差距愈拉愈大。

2是否实现权利公平。权利公平是指在社会保障制度下，权利是普享的，每一个对象享有相同的权利，不承认也不应存在特权，更不允许被歧视，所有这一切均由法律提供保证。在社会注重以人为本的前提下，人权是人成其为人，作为人，作为有尊严的人的基本要求，其中社会保障权是人的基本权利之一。只有对这种基本权利予以保证，才能够从最底线的意义上保障社会每一个成员的基本生存条件，才可能谈人以后的发展和相应的社会保障待遇与服务，才能真正做到以人为本。而我国当前的社会保障制度，在确定保障对象范围与标准时，对参保人的经济能力有着一定的要求。虽然社会保障追求“低水平、广覆盖”，但由于个人先天性禀赋差异，设定的统一标准打消了部分群体的参保积极性，社会保障的权利和义务的统一关系没有充分体现出来。比如规定农村劳务人员在达到国家法定退休年龄时，累计缴费年限满15年以上的，才可以领取基本养老金，这就对本身积蓄不多的农民带来一定的经济压力，他们可能无力参保。

3是否实现机会公平。机会公平是指每一个对象在获得社会保障的机会上是平等的，不存在任何限制。社会成员在先天因素和自然条件上是不可能均等的，但在社会保障方面，它应该保证每一个人享有同等的机会，参加社会保障比如医疗保险。然而在实际生活中，每个公民应该享受的最基本的收入保障和医疗保障，不仅要求与个人能力挂钩，还和个人收入挂钩。这就在就业者与失业者，身体健康的人和残疾人，城市职工和农民工，乡镇企业工人和农民之间造成了不公平。因为他们各自的能力尤其是收入存在很大的差距，这种起点不公平自然会影响到以后在社会保障中享受的服务的不公平。

4是否实现结果公平。结果公平是指社会保障制度给予每一个对象的待遇也应该是平等的。社会保障具有补偿功能，可以保障社会成员的基本生存能力，重新投入社会生活之中；它也是一种再分配政策，具有调节收入差距的功能和缓和阶层矛盾的作用，使社会成员在社会发展中的不公平缩小，从而维护社会稳定、保持社会公平，促进社会和谐发展。但由于各种因素的制约，我国社会保障制度不能实现投入和贡献同回报和索取相对称，属于弱势阶层的人如农民工对经济建设的贡献是很大的，可他们享受的

保险待遇未能有效改善其生活，缩小与其他阶层收入差距。

三、我国社会保障制度的现实公平性

我国是一个发展中国家，并且存在二元经济结构，这不仅使城乡发展不平衡，也使得区域间发展不平衡。在基本国情的制约下，使得我国社会保障制度在应该具有最广泛意义上的主体性的同时，也出现在制度安排上的现实公平性问题。

1社会保障覆盖范围有限，未能实现人人有保障。社会保障是国家依法采取强制手段对国民收入进行再分配，建立防范国民经济风险的保障制度的统称。我国《宪法》规定“：公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”提供社会保障是国家应尽的、不可推却的责任。因此，社会保障理论上应该覆盖每个社会成员，不论其地位、职业、民族、性别和年龄。但是由于经济发展和资金实力有限，使社会保障主体表现为有限的主体，部分符合法律规定条件的成员还游离于社会保障之外。如农民工等社会弱势群体，非公有制经济企业及灵活就业人员等都被排除在社会保障体系外，这使得部分社会成员可能会因为先天不足或某些社会风险的侵害而陷入生存困境。导致他们生存起点和过程的不公平。

2社会保障项目和待遇不同，未能实现人人有齐全的保障。我国社会保障在设计项目时不仅要考虑不同群体的保障需求，还要考虑权利和义务的对应。但同时由于过于强调个人责任和地区不同的保障要求，导致统一保障项目在待遇水平上也存在很大的差距。不仅城乡之间，中西贫困地区和东部富裕地区之间保障水平过于悬殊，不同单位和部门之间的劳动者享受的社会保障待遇和项目差别也很大。如机关、事业单位和企业三种组织形式之间，社会保障标准就存在着明显反差。

在2002-2005年这4年间，全国企业职工的退休金以年均7.7％的速度缓慢增长，而机关和事业单位职工的退休金增长速度分别是9.8％和10％。在这种情况下，企业退休职工的退休金、机关和事业单位退休职工的退休金之间距离不断在拉大。

3城乡社会保障发展失衡。历史形成的城乡二元经济结构，造成了城乡社会保障制度在保障项目和待遇上的差距，二者不能顺利接轨，难以形成全国一体化的社会保障体系。城市有较完备的社会保障体系，项目比较齐全；而农村的社会保障仅处于起步阶段，仍以家庭保障为主，并且缺乏长远的制度目标设计。这种差别显然有悖于社会保障制度的公平目标。据劳动和社会保障部社会保障研究所所长何平介绍，到2007底，养老保险参保人数突破2亿人。但在农村养老保险中，目前参保人数只有5400多万人，不足农民总数的7％。此外，少部分地区农民享有最低生活保障。而城镇人口不仅享有失业、工伤、生育等保险，还可以得到就业、教育、医疗等救助，城乡社会保障出现明显的不公平。

此外，这种城乡两种结构的社会保障体制，产生了不公平的结果，也导致了农村社会保障制度的缺失，加剧了农民工的弱势地位。当前，农民工在不同城市流动打工时，所缴纳的个人账户资金与企业按比例缴纳的统筹资金如何随其流动；城乡之间社会保障制度如何有效衔接，社保资金如何存续与转接，这些都是城乡制度缺乏衔接性产生的新问题。

4社会保障制度存在地域差别。依据2007年《中国劳动统计年鉴》和《中国统计年鉴2007》提供的数据，可以计算出不同省区养老保险的覆盖率。如果把制度应覆盖人数设定为城镇所有的就业人员，用在职参保人数与城镇就业人数相比，就可以得出制度的覆盖率。表2是根据这两个数据计算得到的各省市基本养老保险制度覆盖率。

从全国来看，由于各地区经济发展不平衡，造成了社会保障分配的差异。2006年，西藏自治区的基本养老保险覆盖率最低，仅为21.8％，覆盖率低于70％的还有贵州、云南、广西等省市自治区。广东省的覆盖率高达99％，覆盖率超过80％的还有山东、江西、浙江、安徽、辽宁等省市。一般而言，经济越发达地区的养老保险覆盖率越高，相比之下，云南等城市在养老保险覆盖率上具有明显的差距。

注释：

①李珍，社会保障理论，中国劳动出版社，2007，第9页

参考文献：

[1]黄文进、罗嫒松、李春萌：“论社会主义社会公平正义”，载《社会科学论坛》2007年第4期

[2]社会保障理论，李珍，中国劳动出版社，2007，第9页