从土地征收看中国新农村建设的博弈均衡

李松柏　冯晓丽

摘要：新农村建设是社会利益的重新分配，利益博弈是其焦点，运用博弈理论分析征地过程中政府、开发商和农民所扮演的角色以及在利益博弈中所处的地位，在这三方博弈的过程中农民是最大的牺牲者，他们处于劣势地位，属于弱势群体；土地开发商与地方政府形成了一种利益联盟关系，他们在博弈中处于优势地位，属于强势群体。农民处于弱势的原因是由于制度缺乏理性，据此从制度理性出发对失地农民问题提出相应的对策建议。

关键词：博弈；利益；土地；制度理性

中图分类号：C912.82文献标识码：A文章编号：1000-2731(2009)04-0137-05

一、断裂社会的浮现与利益时代的来临

20世纪90年代中期以后，社会学家孙立平教授发表了一系列论文和著作，逐渐提出了一种概括为“断裂论”的关于现阶段中国社会结构的理论框架，被学术界广泛引用成为解释当代中国社会变化的有效工具。孙立平教授认为，自90年代以来中国社会已经发生了一些重要的、根本性的变化，一个与80年代迥然不同的新社会一断裂社会正在出现。具体表现为：第一，经济增长和社会发展出现断裂，经济的增长在很大程度上已经不能导致社会状况的自然改善。第二，形成了一种新的经济增长逻辑——即使经济有一个较为快速的增长，但社会中的大部分人不能从中受益；但如果没有一个较为快速的经济增长，社会中的大部分人却会从经济停滞中受害。这当中最突出的就是农民。第三，外出打工人员的收入也没有增加。将这三个因素考虑进来可以看出，就大多数农民来说，近些年来收入没有明显的增加。第四，已经开始形成新的多元化的社会力量以及构成新的组合关系，并在强有力地影响着改革的方向和实际进程，使改革更多地具有利益博弈的内涵，以至于改革措施及效果经常被扭曲，如一些旨在促进社会公平的改革措施，往往在实践中收到的是不公平的社会效果，甚至会被极端化为一种腐败的手段。第五，社会力量的不均衡与不平等机制的形成，特别表现在强势群体与弱势群体之间的力量对比上，无论是在对公共政策的影响上还是在利用社会机会的能力上二者都存在极大的差别，并开始成为加剧目前社会不平等的一个重要机制。在这样一个新的社会里，经济改革的结果并未为广大的社会成员所分享，社会资源开始向少数人手中积聚，在向工业化、城市化、市场化转型的过程中出现的下岗工人、农民工等弱势群体，被甩到社会结构之外，很难实现由传统社会身份向现代社会身份的转变，形成了一个断裂的社会[1]。

在笔者看来，断裂社会的浮现昭示着中国社会结构分化的不断加深，社会结构分化的结果导致利益主体的多元化，不同的阶层和群体开始拥有不同的利益，这表明中国开始进入利益博弈时代。

党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的目标，这意味着中国在经济社会发展战略上的一次重大调整，即在坚持经济建设为中心的同时使经济建设与社会发展协调共同发展。从社会学的角度来看，和谐社会的最基本含义是形成一个大体均衡的利益格局。从本质上说，一个社会利益格局的大体均衡是社会中不同群体利益博弈的结果。在市场经济条件下，我们应该看到不同利益主体发育是不同的。这种差异日益显现出来并突出表现在不同群体在争取自己利益的能力上，这种争取利益能力的差异，尤其表现在强势群体和弱视群体之间。在强势群体一方，强势群体的各个部分不仅形成了一种比较稳定的结盟关系，而且具有了相当大的社会能量，对社会生活开始产生重要的影响，如对公共政策的制定和执行过程、对社会舆论以及弱势群体对强势群体的依附关系等。而弱势群体在争取、维护自己的利益上显然处于无力状态，政治结构中缺乏代表、组织化程度低、缺少制度关怀使得他们始终处于社会的底层，承担着改革的代价。

为了改变这种局面，2005年中央提出建设社会主义新农村并将其写入“十一五发展规划”，这就为弥合断裂、构建和谐社会提供了蓝图。但是我们应该看到，这个蓝图只是纲要性的，我们必须要在认真分析现实问题的前提下，为实现这个宏伟目标提出合理有效的建议。

二、利益博弈：新农村建设的焦点

新农村建设的目标是解决“三农”问题，农民工、失地农民、村落终结被称为“新三农”问题，可以说新农村建设涉及的问题是相当多的[2]，而这当中农民的利益特别是失地农民的利益问题受损是相当严重的，由此引发的征地纠纷和违法占用土地问题及失地农民的生活问题，成为社会关注和学术界讨论的热点。在城市化过程中农民失地是不可避免的，但是在征地过程中普遍存在的补偿标准低、土地增值收益分配不合理、安置制度有缺陷等问题，使得失地农民与地方政府、开发商之间的矛盾日益尖锐。在此笔者运用博弈论的方法对地方政府、开发商及失地农民的行为进行分析，来说明为什么失地农民在征地利益博弈过程中处于不利位置，找出产生问题的原因。

(一)征地过程中利益博弈分析

在征地中涉及的相关利益主体主要有地方政府、开发商、失地农民及所属集体。这里的地方政府主要是指县镇政府，它是城镇建设用地的经营者和管理者，对所经营和管理的建设用地享有支配权和收益权。地方政府作为国家权力机关，要接受上级政府和上级主管部门有关土地问题的指令，负责贯彻他们制订的政策，严格控制土地非农化。但作为地方利益的代表，地方政府又要应付辖区内居民、企业和上级政府部门派出单位对土地的需求。另外，对于本辖区的土地，它们还有自己的利益考虑。因此可以看出，在现行体制下地方政府实际上是征地中的计划者和决策者。开发商在市场经济中作为一个营利组织，以追求利润最大化为目标，把成本核算、项目可行性研究作为投资决策的依据。由于征地中“灰色地带”的存在，土地开发企业热衷于城市开发，以在城市建设中获得最大利润。农民及所属集体是土地征用的承受者，在卖与不卖问题上没有选择[4]。然而，在决定征地费的高低时却居于某种垄断地位，他们经常要求比国家标准更高的补偿费，通过讨价还价以分享转变土地用途而产生的巨额利润。这三个利益主体的目标相当明确(见图1)，三方对征地中蕴含的巨大利益展开博弈。

1地方政府与失地农民间的利益博弈地方政府对农民有两种征地策略：一是不降低失地农民利益的高标准安置，另一种是降低失地农民效益的低标准安置。失地农民也有两种策略：支持征地或者抵制征地。可以认为，征用农民土地，相当于把农民的“铁饭碗”给砸了，要让农民心甘情愿地支持征地，除非给农民比“铁饭碗”更好的“铜饭碗”甚至是“金饭碗”。所以，在采取标准安置的情况下，农民的利益没有办法得到补偿，他们只好抵制征地，这时农民的收益为2个单位，而地方政府的收益只能为0；当地方政府采取比较高的标准征地时，农民就会支持征地，这时假设失地农民的收益为a，a值就必

须大于或者等于2，不然农民不会同意把土地交给地方政府，此时地方政府的收益为3，支付矩阵如图2所示：

这个博弈的纳什均衡为“高标准，支持”。然而。它的出现也有一个基本前提，就是农民的土地产权得到法律的充分保护，地方政府必须以谈判、协商的方式解决征地问题。但是地方政府可能借助权力强制征收土地，那么征地就可以在实行低标准安置的情况下保证及时完成，此时的支付矩阵就变成图3所示：

这种情况下，均衡状态就由原来的状态变成“低标准，强行征地，抵制”，这种由地方政府强制力保证的均衡状态，只会导致失地农民与地方政府的对抗升级，双方矛盾不断加深，最终使征地安置变得无效。

通过分析，得出如下结论：以“低标准安置，强行征地，抵制”为特征的征地安置办法；是征地涉及各方追求自身利益博弈的结果，地方政府的行为没有得到有效的规范和约束，片面追求自身利益使得农民的利益得到损害。从上述的分析可以看出，征地得以顺利实施的前提是农民得到高标准的征地补偿，而这个高标准必须是农民所获得的收益大于没有征地时的收益，并能保证他们在基本生存、就业、保障等方面的利益。现实中正是这样的矛盾，导致地方政府和失地农民之间关系紧张，出现了各种各样的问题。

2开发商与地方政府间的土地出让博弈土地开发商在博弈中有两种策略：留在本地投资或者转移别的投资。地方政府也有两种策略：按照市场价出让土地或者低于市场价出让土地。若地方政府以市场价高价出让土地，土地开发商可能会转移到别的地方投资。若地方政府以低价出让土地，土地开发商可能会留下来投资，可以获得7个单位的收益，但地方政府的收益为6，比高价出让土地的收益少，显然地方政府不会有这种选择；若开发商转移到别的地方投资，他们只能获得5个单位的收益，而此时地方政府的收益为O，支付矩阵如图4所示：

显然，在这个博弈中只有一个均衡“高价土地，留下”，即土地开发商面对着市场的利益，为追求利益最大化，只能接受地方政府以市场价出让的土地，否则他们无法达到利益最大化。地方政府的这种高额利润，农民无法享有，所以他们对这种土地增值收益的方式十分不满，使得失地农民和地方政府的关系日益紧张[5]。

3失地农民与土地开发商间的间接利益博弈在征地的过程中，农民直接面对着地方政府，并没有与土地开发商有直接的市场交易，因此二者之间存在着间接的博弈关系。显然，如果农民支持征地，开发商就会留下来投资，此时农民、地方政府和开发商都有利可图，分别为a(a≥2)单位、8单位和6单位；反之，如果农民抵制征地，地方政府征地行为无法顺利完成，开发商只能转移到别地投资，此时地方政府无利可图，开发商的利益减少为5单位，支付矩阵如图5所示：

从这个模型中可以看出，土地开发商都是有利可图的，他们致力于寻求地方政府的“准租”，在中国城市化进程中，很少承担起企业和社会的责任。这在一定程度上侵犯了农民的利益，也从一定程度上说明农民参与市场，直接与土地开发商进行交易的可能性。

在这三方博弈的过程中农民是最大的牺牲者。作为一个理性的“经济人”，而且手上掌握着获得土地收益的权利，地方政府选择牺牲农民利益来增加自身利益，而迫于经济发展的需要，他们又要保护土地开发商的利益，这也就出现了上述地方政府与失地农民之间一系列的紧张关系，从中我们也可以看出土地开发商与地方政府之间形成了一种利益联盟关系。事实上在征地博弈中，博弈的一方是地方政府与土地开发商，他们在博弈中处于优势地位，属于强势群体，以牺牲农民利益来达到双方利益的最大化；另一方则是被征地的农民，他们处于劣势地位，属于弱势群体。从以上的分析中我们不难看出，失地农民弱势地位的原因。

(二)制度理性：利益均衡的基础

在征地过程中，政府的行为是有其制度基础的。《中华人民共和国宪法》[6]第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”在此，我们得到的是，农村与城市实行的是不同的所有制。农村实行的是集体所有，而在城市则是国家所有，要使农业用地转为城市建设用地，所有权转移的惟一合法途径是政府在公共利益的名义下依照现行的法律法规以低成本进行征地，政府通过征地合法的取得了所有权后，同样可以合法的以市场价格转让土地使用权，如果农村集体所有的土地要跳过征地这一过程直接转让土地使用权则是违法的。所以在上述博弈中，农民与土地开发商间是间接的利益博弈，必须通过政府来发生关系。这种土地征收制度实际上存在着以下几个特征：第一，产权不清：农村土地属集体所有，但是谁能代表“集体”，则是不清楚的。第二，“利出一孔”：土地只有在国家征用后才能进行市场交易。第三，权利失衡——农民的土地随时可能被国家以“公共利益”的名义征用，根本不需要征得农民的同意。第四，存在“寻租”——政府以大量征收土地通过“剪刀差”的方式来谋取私利。

这种制度对失地农民造成的损失是严重的：①土地征用补偿标准严重偏低，而且被层层截留，真正到农民手上的没有多少；②失地后，农民再就业难，失去了生活的保障[7]”；③失去土地，意味着失去了与土地相关的一系列权益，如政府对农民的技术、资金、农资等方面的补助都是以土地为基础的，失去了土地也就失去了获得这种支持的机会；④失地农民生活困难。

综上所述，我们可以看到，失地农民问题产生原因是：制度缺失→政府行为缺乏规范→利益博弈非规范化操作→利益分配严重失衡→失地农民生活困难。制度缺失是造成问题的主要原因。在笔者看来，制度理性可为问题的解决提供有益的参考。本文的制度理性是指制度要以各利益主体在制度框架内进行利益博弈满足各方合理需求为目的，在充分调查论证、征求社会各界意见的前提下，通过谈判、协调等形式实现效率与公平二者和谐的过程。制度理性本身不是制度，而是对制度本身的内在规定。它要求制度必须以各方利益均衡为目的，通过制度安排和制度内在机制的建立化解矛盾和冲突，保持社会的稳定与和谐。

如何构建制度理性?笔者认为在制度理性的内涵中，应该包括刚性、固化性、连续性、动态性、开放性、弹性等特征。

制度刚性是指要强化制度的严肃性和执行力，制度面前人人平等，制度不因管理者个人好恶而立废，不因管理者的更迭而制定，不因管理者的更迭而废止，更不因管理者个人的好恶而使制度流于形式，任何人都必须处在制度的约束和强制之下。

制度固化性是指制度要通过文化和价值观念的

渗透，成为全体社会成员的自觉思想和行为规范。要强化制度固化的内在机制，任何破坏制度、不遵守制度、篡改制度的行为都将受到抵制甚至制裁。

制度连续性是指基本的制度是不可变更的。如同美国的宪法对私有财产神圣不可侵犯、我国宪法规定国有财产神圣不可侵犯一样，基本制度的精髓也应该不可动摇。

制度的动态性是指制度不是一成不变的，应随着社会的变化而做出相应的调整。

制度的开放性是指制度应随着时空的变化，不断吸收新的因素，做到与时俱进，在实践中不断丰富和完善。

制度的弹性是指制度必须能弥合断裂、化解风险，能在制度框架内容纳一定的冲突并妥当的解决冲突，有完善的利益表达机制，为不同利益主体利益的表达提供制度安排。

鉴于此，笔者依照制度理性对失地农民问题提出如下建议：

1促成农民利益集团的形成传统农村大家族式的管理模式，使得农村的组织结构简单、功能较弱，而农民在千百年的演变中已经适应了这种靠宗亲、血缘为依据的管理体制。随着城市建设规模的迅速扩张，农民在失地后，完全处于城市法理型的管理体制中，这使得他们不可能马上接受城市的社区管理方式，他们对新社区缺乏归属感和认同感，城市的“没有人情味”阻碍了失地农民进行社会角色转换的步伐。而政府应该积极鼓励组织发展农民协会，提高农民组织化程度，增加农民在决策层中的代理人。

2建立新的征地机制要从根本上解决当前失地农民问题，必须以体现对农民集体土地财产权的尊重、赋予集体土地财产权应有的法律地位为重点，以法律形式明确赋予农村集体土地产权主体及农民对土地的占有、使用、收益、处分和转让等权利，逐步建立起有利于维护农民权益、有利于保护耕地、有利于经济社会可持续发展的农村土地制度[8]。因此，必须对现行的征地制度进行改革，填补法律漏洞；改变政府角色，使政府由利益相关者变成仲裁者；妥善处理好招商引资与农民利益，眼前利益与长远利益的关系，在制度的框架内实现国家、集体、农民、商人共赢。

3健全利益表达机制对各利益群体的利益表达进行制度规范，建立起利益谈判、对话机制，在制度框架内解决问题。理顺政府、开发商和农民三方的利益关系，使他们处在平等的地位进行利益博弈。

4完善农地市场，规范市场行为，增加信息的透明度和公开性在征地过程中，政府、开发商和农民的行为应该互相监督，防止政府滥用权力为自己或为开发商谋取最大利益的机会[9]。

5建立失地农民社会保障制度尽管目前各地的社会保障、失业保险等制度政策均已陆续出台，但由于种种原因，目前仍然有大量的失地农民游离在社会保障网络之外。即使被纳入的，也存在着内容单一、保障水平低的问题，也就是说，虽然失地农民变成了“城里人”，但是他们却还没有充分享受到“城里人”的待遇。因此，坚持因地制宜、分类指导的原则，按分类分层保障原则扩大失地农民社会保障的覆盖面，在完善失地农民养老保险和基本生活保障管理办法的基础上，尽快把失地农民的医疗保险、生育保险等基本社保项目建立起来，并逐步并入城乡一体化社会保障制度的轨道，使农民失去土地后能享受与城市居民同等的社会保障。要把增强失地农民再就业和创业能力、切实保护失地农民发展权作为社会保障工作的重要内容，努力实现失去土地农民真正由农民向市民和产业工人转变，提高发展致富的能力，通过增强自身发展能力来实现可持续保障[10]。

三、结论

20世纪90年代中期以后，中国进入利益博弈时代。在这个背景下，新农村建设的实施过程中必须考虑到不同利益主体的利益诉求，只有在各方利益均衡的前提下，建设社会主义新农村、构建和谐社会的目标才能顺利实现，规范利益博弈、实现利益均衡的制度理性能够为此提供有效的途径。

参考文献：

[1]孙立平.转型与断裂：改革以来中国社会结构的变迁[M].北京：清华大学出版社,2004：21.

[2]蒋雯，赵镝.利益集团视角下的三农问题现状及对策研究[J].山东财政学院学报,2005，(4)：35.

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[4]徐瑞娥.中国失地农民的现状、原因与对策[J].经济研究参考,2006，(31)：40.

[5]温铁军.农民社会保障与土地制度改革[J].学习月刊，2006，(19)：20.

[6]本书编辑组编.中华人民共和国常用法律法规汇编[M].北京：中国人民公安大学出版社,2001：4.

[7]李晓冰.解决失地农民问题与构建和谐社会[J].中共云南省委党校学报,2006，(4)：95.

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[10]王艳成.失地农民社会保障制度建构研究[J].江西社会科学，2006，(9)：1560