论我国农村多元化养老体系的构建

张再芝　谢丽萍

◆ 中图分类号:F320 文献标识码:A

内容摘要:农村养老体系的构建事关我国新农村建设与和谐社会的构建,也是我国进入老龄社会后亟待解决的问题。在当前社会经济条件下,构建多渠道的农村养老途径是现实选择。而这首先要求分析各种养老方式的法律性质,从而准确定位其在农村养老体系中的作用,并使用不同的法律手段调整;其次需要分析其可能面临的法律问题,以法律对其加以规范,从而使农村养老体系的构建符合法治要求。

关键词:农村养老体系 法律规制

在新农村建设与和谐社会构建的今天,农村养老体系的构建已经成为不可忽视的重要环节。预计到2025年,我国老年人将达2.8亿,占全国人口总数的18.46%;2050年将达4亿多,占全国人口总数的四分之一。同时,国家统计局统计的数据表明,我国的国民人均收入在2001年仅为890美元,即便在经过高速发展后的2005年,国民人均收入也仅为1740美元。而西方发达国家在进入老龄型社会时其人均收入大都在5000美元左右。相对而言,我国农村的人均收入更为低下。据人民网援引2006《农村经济绿皮书》的数据,2005年我国城乡收入差距进一步拉大,达到3.22∶1;2005年农民人均纯收入仅为3255元,农村居民消费水平也远低于城市居民,2004年农村居民人均生活性消费支出仅为2185元。因此,如何在经济尚不发达的情况下构建一个相对完善的农村养老体系是当前亟待解决的现实问题。在农村,老年人基本生活保障难以落实的根本原因还是在于资金的短缺,而且这种情况在短期内还无法根本解决。虽然我国当前正在稳步推进农村社会养老保险,但由于其实行的是自我账户积累的方式,所以无法解决现有老年人的养老问题。

针对这一现实,本文认为,当前我国农村养老体系的构建应朝着多渠道方式发展,这是在二元制经济结构模式下,国家和社会没有对农村养老投入足够资金的前提下现实的选择。而要构建多元化、多渠道的养老模式必须首先分析各种养老模式的性质、作用和利弊,从而准确界定其在我国农村养老体系中的地位以及国家的政策;其次,养老体系的构建应当以法律为基础,因此,必须依法有据,将其纳入法治轨道,从而使各种养老模式的内容符合法律的要求和法治的理念。

传统家庭养老的扶持

家庭养老是我国农村传统的养老方式,也是我国农村社会保障体制不健全的条件下最为现实的选择,其除了可以给予老年人基本的生活保障外,还可以给予农村老年人其他养老模式所不能给予的精神慰藉。尤其在农村,受传统观念影响,这种精神慰藉的作用更大。所以,这也是农村老年人最常见的养老方式。

但是,宪法中规定我国公民应当享有生存和社会保障的权利,国家也应当建立起和社会发展相适应的社会保障体制;而在农村,国家的这一义务实际上完全转嫁给了老年人子女。因此,对于家庭养老,国家和集体应当给予政策和经济的支持以真正承担起其宪法规定的义务。即由国家和集体经济组织对养老家庭以金钱、实物或劳务形式的支持为补充,扶持家庭养老模式的发展以体现国家在农村老年人社会保障中的义务。

例如对于养老家庭住房宅基地的申请,在面积和位置的审批上适当给予照顾。对于家有老人尤其是多个老人的家庭在缴纳税费和摊派集体劳务等方面给予减免。同时,为鼓励子女赡养老人,可以由农村集体经济组织在每年组织其全部成员,尤其是被赡养的老人本人对该子女的赡养情况进行评价,根据其所获得的评价而决定对其经济和劳务的扶助标准。

尤其应当注意的是,那些响应国家计划生育政策的独生子女或纯女户老人,国家应当通过立法明文规定其应享有的特殊保障,如集体经济组织应当允许其自由决定是否到其出嫁女儿家庭所在集体经济组织落户并享有与其他成员同样的权益。对于这种落户的老人或其入赘的女婿应当由所在的集体经济组织及时分配耕种土地及宅基地,同时国家应当设立相应的资金作为其安家费用,对其子女家庭给予相对于一般养老家庭更为优惠的费用减免和劳务扶助。这既符合公平原则,又可以为社会树立良好榜样,从而有助于我国计划生育国策的进一步推进。因此,已发布的《全国农村部分计划生育家庭奖励扶助制度管理规范》的覆盖面和扶助力度应该进一步扩大。

总之,在现实条件下,国家承担全部农村养老义务并不现实;但是国家必须承认并尽量履行其宪法义务。而其折中的选择就是在现阶段仍然坚持家庭养老模式,但给予农村养老家庭,尤其是某些特殊家庭以更多优惠政策,以部分的承担国家应尽的养老义务。

社会福利化养老的改进

在维持和改进现有的家庭养老模式的同时,可以根据实际情况积极探索在农村可行的其他养老模式。在当前农村劳动力过剩,农村青壮年人口大量流入城市的情况下,如果坚持单一的家庭养老模式,不仅不现实,而且也将限制农村人口的流动,加剧城乡二元经济结构的差距,而在市场经济条件下劳动力只有能自由流动才能实现其价值。

许多学者提出要通过政府扶持在农村发展社会福利产业的方式,引进企业化经营模式从事农村老年人福利事业,但是本文认为这种模式是难以完成农村老年人福利事业的。首先,企业营利的目的性和老年人福利事业中的公益性之间存在根本性的冲突。同时,农村老年人的经济状况较差,往往难以支付企业化养老中相对较高的费用。因此,即便这种模式在城市养老中能行得通,在农村老年人福利事业中缺乏可行性。

因此,本文认为,对于社会福利产业的养老方式,国家只能将其作为农村养老的一种补充形式,而不能将其作为基本养老途径。同时,应当加强对社会化养老的监督管理,尤其是监督其定价和日常服务,以防止侵害老年人合法权益事件的发生。

家庭互助式养老模式的规制

(一)家庭互助式养老模式及其存在的问题

近期有学者提出可以实行“家庭互助型”养老模式进行农村老年人福利事业,即由一个壮年劳动力家庭同时供养几个老人家庭,老人家庭以其土地、其他生产资料和劳力加入养老互助家庭中,老人家庭的子女每年向互助家庭交纳一定补偿费用,互助家庭组织实行自我积累、自我发展,老人在丧失劳动能力后由核心家庭和核心家庭组织其他老人家庭进行照顾,在老人去世后将土地的使用权作为遗产交家庭互助组织,国家在可能的情况下为家庭互助组织的老人医疗保障提供必要的资助。这种思路是值得参考借鉴的,但是这种做法在现实生活中也存在问题。首先是农村土地的承包经营权在目前的法律框架内还是不能作为遗产进行继承或遗赠的。因此将土地使用权作为遗产交互助组织作为报偿实际上是不能通过合法途径实现的。其次,由于老人在未丧失劳动能力时还要劳动,其劳动内容和劳动强度的合理标准如何界定?在实际履行过程中应由谁来对履行行为进行监督?由于合作的双方应以相互的信任和感情为基础,因此在发生纠纷时直接以诉讼的方式解决肯定是不合适的,那么通过何种方式及时有效化解纠纷?可能有人提出可以由双方自由解除合作协议,但是土地的经营具有长期性,而老年人的扶养也需要具有相对的稳定性,任意解除合同对这些都是不利的。那么对于这种互助式的养老模式的合理退出机制应当如何设计?

(二)家庭互助式养老模式内容的补充和完善

当然,对于家庭互助式养老模式,笔者是持赞成态度的,但是对其内容必须加以补充和完善。对此可以借鉴我国继承法制度中的遗赠扶养协议的内容。其养老对象不仅应包括子女在外务工的老年人,也应包括无子女的“五保”老人或前文所说的不愿意去女儿家中落户的纯女户老人等。由老人和互助核心家庭在就有关内容充分协商和完全自愿的基础上签订协议。当前许多行业都有样本合同,因此为避免双方协商内容的遗漏和不公平情况的发生,民政部门或其他部门可以在科学论证的基础上制定该类合同的规范样本,供双方在此基础上具体明确其各自权利义务。同时考虑由基层民政部门、司法调解机构或农村集体经济组织作为第三方参与合同,一方面为合同的合理制定提供指导,另一方面对合同的履行过程进行监督,对发生的纠纷及时加以协调解决。由于其作为合同的参与者全程参与合同订立和执行过程,因此其调解能够更为及时、有针对性和公正。

在具体内容的设计上,由老人以其土地承包经营权和其他生产资料加入养老互助家庭,但不能要求老人继续劳动,因为老人加入互助家庭就是为了养老,如果要求其继续劳动不仅其养老质量不能保证,还容易产生纠纷。其生活费用主要源自其转移的土地收入,如有不足由老人子女交纳,“五保”老人和纯女户老人的不足费用由国家或集体经济组织通过金钱、税费减免或劳务帮助的方式补贴。在老人去世后其遗产按照双方协议规定的内容归核心家庭所有。当然,对于老年人生活水平保证、子女交纳或国家和集体经济组织补偿的标准,以及核心家庭可以获得的遗产的范围和数额可以根据当地的生活水平以及各方当事人的意愿加以具体协商确定。

尤其应注意的是,笔者认为应规定老人具有可以随时解除合同的权利,而核心家庭不能任意解除合同。这从表面上看似乎不公平,但是,要考虑到老年人在该合同中及合同履行过程中处于相对弱势的地位。而核心家庭组织的成立本身即具有一定地开放接纳老年人的目的,虽然具体老年人的加入还需要双方的协商,但是其最终达成协议即表明其对于接纳的条件是认可接受的,因此在无法定或双方约定的解约事由时,其不能解除合同。如果有老年人的子女或集体经济组织未能按约定履行义务的,核心家庭可以通过起诉等方式要求老年人的子女或集体经济组织承担违约责任,但不能因此而即刻解除合同。

同时,为平衡双方权利,也为了维持农业生产的连续性,可以限制老年人在解除合同后不得收回其土地承包经营权和生产资料的所有权,而将土地承包经营权以转包的方式由核心家庭继续经营,由核心家庭按照评估的价格给老年人按月支付生活费用。另外,为监督核心家庭的供养质量,可以由当地集体经济组织组织当地村民和受供养的老年人对其供养质量进行评价,并将其结果与费税减免和劳务帮助挂钩。

这种养老模式一方面可使老年人能够老有所养,另一方面可解除农村外出务工人员的后顾之忧。另外,还可以使农村土地相对集中,有利于开展农业的规模化经营和现代农业科技的运用;避免了农村大规模兴办福利院、养老院等福利机构的资金投入。在现阶段应当说是相对较为现实的农村基本养老模式。但是,这只是解决了农村老年人基本生活的需求,却解决不了老年人的医疗问题。因此,对于老年人的医疗费用必须通过其他渠道另行筹措资金解决。除了老年人子女提供资金以外,农村新型合作医疗以及国家的扶助将必不可少。

社区式养老的最终保障

对于不能进行家庭养老和互助型养老的农村老年人,由国家和集体进行社区式养老是最终的解决手段。但是,从目前我国现实的财政状况和农村集体经济组织的情况来看,资金问题是国家和集体养老中面临的最大问题。对于该问题的解决,江西省通过的《江西省实施〈中华人民共和国老年人权益保护法〉办法》中的规定可以加以借鉴。其规定对户口在农村的无劳动能力、无生活来源、无赡养和扶养人,或者其赡养人、扶养人确无赡养、扶养能力的老年人,由乡镇人民政府负责组织实施保吃、保穿、保住、保医、保葬的五保供养。而农村有条件的地方可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地,或者提供开办经济实体的场所,由基层老年人组织经营或者管理,也可以从集体收益中拿出一部分,用于补充老年人养老或者发展老年福利事业。农村老年人不承担村内集体生产和公益事业的劳务。

但是乡镇人民政府目前财政状况紧张,因而其资金如何得到保证是应当考虑的问题。对此笔者认为应由国家进行专项投入,尤其应注意城市对农村、工业对农业、发达地区对贫困地区的“反哺”。有了家庭养老和互助式养老的分流,实际上要求以该种方式养老的老年人数量并不会太多,而且在社区养老步入正轨后,其后期投入要求并不高,只是对前期投入要求稍高。同时可以通过发动社会捐助成立农村基本养老基金,发行农村养老基金彩票等方式通过社会援助缓解财政拨款的压力。同时,笔者认为国家对农村老年人福利的扶持应改传统的“输血”式扶持为“造血”式扶持,将每年的固定资金投入改为通过投资扶持一个产业或经济实体,通过产业或实体的经营持续供社区福利事业的维持,同时辅以国家少量的后期投入,即可维持老年人基本的生活需要。

综上所述,农村养老体系的构建已经成为我国新农村建设与和谐社会构建的重要组成部分。在现阶段要根据不同情况分析各种养老方式的性质和作用,以法律对其加以合理规制,从而构建多渠道养老方式是现实的选择。

参考文献:

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2.闫青春,甘薇薇,孟志强.湘赣社会福利社会化调研报告.民政论坛,2000(2)

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