治水根本在于从“控制”转向“良治”

胡鞍钢现任中国科学院一清华大学国情研究中心主任，清华大学公共管理学院教授、博士生导师。

胡鞍钢教授是现代中国研究领域学术领军人物之一，也是中国学术界思想活跃，成果显著的经济学家之一，对中国学术界和公共政策决策具有重要影响力。他前瞻性地提出的若干重大发展与改革建议，先后被政府所采纳。

2000年创办中国科学院清华大学国情研究中心，出版国情报告，提供及时和高质量的决策知识和资讯，参与多项国家重大决策的咨询。

进入21世纪以来，中国水资源问题日益突出，主要表现是水资源供需矛盾尖锐，河道断流频繁，生态环境恶化加剧。造成这一现象的成因，除了经济发展速度加快、用水需求迅速增加之外，究其社会管理层面原因，还在于：一是流域统一管理尚缺乏有力的法律保障，保障机制仍很脆弱，水资源总量控制难以有效落实；二是流域各地用水效率低下，地区之间用水效益很不平衡：三是流域水资源分配与管理矛盾日趋激烈，仅靠国家所有制的资源管理体制，虽然在实践中有它的有效性，但很不完整，不可避免地会导致效益成本加大。而在这背后更深层次的问题，则是现行流域管理体制存在盲区。在这种主要靠行政手段的指令性配水模式运作下，用户处于被动接受地位，既无参与权又无表决权，实际上还是一种典型的计划经济模式。在社会主义市场经济条件下，长此以往，不适应维系相关利益集团的矛盾协调。

鉴于此，我认为，治理水问题的最终途径在于，从以“控制”为核心的传统治理模式，转向以“良治”为目标的现代治理模式。具体说来，主要包括：流域治理应从单一的工程治理走向包括经济治理、社会治理和生态治理的综合治理：转变流域治理模式，从主要兴建运营工程转向为公共服务；改革传统的公共水利投资机制；设立由沿河省区平等参与的全流域水资源协调委员会，形成民主协商机制，逐步实现广泛参与，提高政策制定过程中的开放度；更多地引入市场机制，综合利用水权和水市场，优化水资源配置：大力推进流域用水结构调整，建设节水型城市和节水型社会。

实行“良治”治理模式的关键在于转变政府职能，重新界定政府与市场的关系，使政府从越位到归位，从缺位到补位；实现所有利益相关者的平等参与、权利相度、从自上而下到互动合作：解决好信息公开问题，打破信息封闭与扭曲，降低管理成本。

当然，“良治”治理模式的实现，也需要一个过程。譬如，黄河是世界上一条最为难治的河流，几乎凝聚了中国所有的水事矛盾，是中国水问题的缩影。黄河流域的水资源管理，是国民经济和社会生活中一项十分重要的工作，任务十分艰巨，许多工作具有很强的开拓性、独创性和代表性。因此，现阶段必然要依靠复杂的、混合的制度安排。既需要计划，又需要市场：水权有必要明晰，某种程度上又不得不模糊；既需要地方民主参与，又必须有中央权威拍板：流域整体上既需要集权统一管理，在基层又需要分权和自治管理。下一步要着力于水权转换，建设水市场，解决水价过低问题，协调好各个方面之间的用水需求，通过积极的探索和实践，找到中国水管理改革的突破口，加速推动流域治理开发与管理的进行。