刍议政府投资项目初设阶段的概算控制

张　帆

摘要：从工程建设各阶段的作用和特点可以看出，只有设计阶段的概算比较全面、具体地反映了整个工程建设费用，才能使投资者真正做到“心中有数”，文章结合笔者的工作实践，就政府投资项目初设阶段的概算控制进行了探讨。

关键词：政府投资项目；初设阶段；概算控制

中图分类号：F282文献标识码：A

文章编号：1674-1145(2009)09-0103-02

改革开放以来，特别是近几年，政府不断加大公共工程投资，有效地拉动了经济增长，然而，投资领域也暴露出一些不容忽视的问题。国务院颁布的《=投资体制改革的决定》，对于建立适应发展社会主义市场经济要求的新体制具有重要指导意义。在加强投资监管方面，明确提出要进一步健全投资监督机制，这对于投资概算工作提出了更高的要求。

一、政府投资初设阶段概算存在的问题

近年来，我国经济持续、快速发展，固定资产投资数量逐年大幅度增长，投资规模不断扩大，尤其是一些政府投资的公益项目、基础设施的建设，大大改善了我国的投资环境，提高了人民的生活水平。由于政府投资项目建设对资金的需求量越来越大，各种问题也层出不穷。

1．投资决策不科学，投资概算精度低。一个项目的命运首先取决于项目的立项决策。一个决策失误的项目，再规范的项目管理也无济于事。部分“钓鱼”项目在进行可行性研究和论证过程中，为引诱财政资金，故意压缩规模和投资，存在投资概算不准确、概算不合理等现象。

2．设计部门设计质量不高。控制工程造价的关键在于设计阶段。一般情况下，初步设计完成后，对整个工程造价的影响程度约为70％，如果设计时考虑最多的是设计方案的安全性和美观性，而忽视节约建设成本的要求，没有进行优化设计，就必然导致设计保险系数偏大、政府工程造价指标高于市场平均造价指标的结果。

3．设计概算审查软化，求真精神不足。设计概算是控制投资规模和工程造价的主要依据，经过政府批复后作为财政部门拨款的依据，设计概算审查是政府对投资控制最严厉的一关，不仅能使概算投资总额更加完整、合理和接近实际，还可以对不经济、不合理的因素进行调整，保证资金的合理需要，又不留投资缺口，使工程能正常进行。但是由于审查人员专业力量不够，以及各种外来干预原因，许多项目本应退回建设单位重新调整设计方案，重新报批。实际却通过人为压低概算等简单化方式处理，在程序上把关不够严，在概算批复时已埋下了超概算的伏笔。

二、造成上述问题的原因分析

产生这些问题的原因是多方面的，主要有以下四方面：

1．决策失误。对权力的制约和监督不力，导致决策不当错误决策、盲目决策、轻率决策，以至于出现违背产业结构调整要求，脱离客观实际，过度超前投资，大量兴建“政绩工程”、“形象工程”，从而造成严重损失浪费等问题。投资领域的权力主要表现为决策权、审批权、监管权、建设资金支配权等等。在现行体制下，行政部门和行使行政职能的单位权力过大，不仅拥有对人、财、物的决策权和执行权，而且拥有监督检查权。这就造成行政部门自己监督自己，既当裁判员又当运动员，形成了“越位”，在越位的同时存在着缺位，没有一套完整、科学、有效的监督体系去制约。

2．体制不适应。主要表现在三个方面：一是投资管理体制不适应。目前主要实行的是审批制，审批的内容既包括政府投资，也包括企业行为；既包括国内投资，又包括国外投资。在全社会范围内实行审批制，政府既从社会管理者角度又从投资所有者角度审核投资项目，投资责任和风险约束机制建立不起来，势必导致上述问题的产生。二是投资主体仍然比较单一。三是投资领域超越了政府职能。

3．法制不健全。改革开放以来，特别是20世纪90年代中期以来，我国加快了市场法制建设的步伐，过去长期存在的无法可依的状况得到了根本改变，但是，目前法律法规建设与市场经济的要求还有一段距离，其突出表现就是法律的制定还没有实现真正的民主化，主要表现在：一是规范投资行为、投资主体、投资运行的法规、标准仍比较欠缺。在现有投资法规中，要求如何审批的规定比较多，几千万投资要到哪一级审批，几个亿投资要到哪一级审批。但是真正规范市场运作的标准和行为，规范投资主体行为的规定并不多。二是有些法律法规互不衔接。有些条款甚至互相矛盾。

4．项目管理不严。一些地方政府为争项目、争资金，跑得不亦乐乎。项目、资金争取下来后，投资建设过程中，却出现大量的工程质量问题，出现资金损失浪费、资产流失问题。出现这些严重违法违规问题，管理不严是重要原因之一。

三、做好政府投资项目初步设计概算的意义

如何加强对政府投资工程的初步设计概算，已成为投资领域面临的重要课题。

1．实施初步设计概算是国家不断完善投资管理体制、正确制定各项经济政策的需要。政府投资工程建设，尤其是社会公共基础设施建设是推进工业化进程的基础条件，是社会文明进步的标志，对扩大内需和推动经济增长也具有显著作用。但是，我国基础设施和基础产业发展滞后，长期成为制约经济发展的“瓶颈”。为此，政府积极改革投资政策，调整投资方向，加大了对社会公共基础设施等公共工程的投资力度。目前，我国政府投资正逐步退出竞争性、营利性的投资领域，主要定位在弥补市场缺陷，提供公共产品。政府的投资是否达到了预期效益，投资效果如何?这就需要通过初步设计概算予以客观评价。通过初步设计概算，揭示投资建设过程中存在的问题，深层次剖析投资管理体制中的缺陷和不适应经济发展的方面和环节，从而不断完善投资管理体制。对建成项目的效益状况予以综合审计评价并与预期效益进行对比分析，分析产生差距的原因，提出改进的意见和建议，使政府投资能充分发挥改善投资与经济结构，引导社会投资方向的宏观导向作用，促进国民经济和社会持续、快速、健康地发展。

2．实施初步设计概算是促进概算自身发展的需要。从传统概算发展到现代概算，最显著的标志有三个：一是概算范围的扩大，从传统的财政财务收支概算发展到经营管理概算；二是概算目的的延伸，从传统的防护性概算，发展到防护性概算、建设性概算并重；三是概算手段的多样化，从传统的账项概算发展到概算抽样方法及计算机技术的广泛运用。这一切都说明，随着社会经济的发展和科学技术的进步，概算也在不断发展。与此同时，投资领域也正发生着深刻的变革。建设管理业务外部化、管理技术的使用及投资决策权的下移、投融资体制的变革等等，这些新的变化给我们开展固定资产投资概算工作带来了巨大的挑战。面对这些挑战，我们要不断创新，探索新的概算技术方法，促进审计事业的蓬勃发展。在我们国家尚处于刚刚起步阶段，学术界和实际工作中都对初步设计概算有着不尽一致的认识。我国许多研究学者对初步设计概算的表述也很多。尽管他们的表述多种多样，但归纳起来可以发现，他们都把着眼点侧重于政府公共责任的履行情况，关键的核心内容是政府行为的经济性、效率性、效果性。在不同的行业、不同领域，初步设计概算表现的形式、范畴和内涵等也是不一样的。就投资领域而言，所谓投资初步设计概算，就是以政府投资活动的真实性、合法性为基础，对政府投入资金的使用效益、管理效果作出初步评价并提出改进建议，提高效益，是传统投资概算的深入和发展。

四、结语

健全政府投资项目决策机制，进一步完善坚持科学的决策规则和程序，提高政府投资项目决策的科学化水平，是投资控制的基础性工作。注重可行性研究、投资决策阶段工程造价的确控，切实把好源头关，加强制订规范政府投资项目管理规章，加强设计阶段工程造价的确控，积极推行限额设计，强化施工阶段工程造价的确控，严格设计变更和签证的管理是控制投资的基本保证。只有做好工程概算，不断总结，才能提高对政府投资项目实行全过程监管的水平。

参考文献

[1]唐秋风．政府投资项目超概算的博弈分析[J]．广西财经学院学报，2006，(3)．

[2]吕占志．浅谈政府投资项目的管理[J]．中国水运(下半月)．2008，(12)．