论行政收费的法律规制

胡　海

摘要：根据法治国家的基本要求，政府的收费必须依法进行，而且政府取得财政收入的主要方式和途径是税收。文章阐述了行政收费的内涵及其法律控制方法，分析了我国行政收费存在的现实问题，提出了行政收费法的立法原则与框架等建议。

关键词：行政收费；政府收费权；法律规制

中图分类号：D922文献标识码：A

文章编号：1674-1145(2009)09-0069-03

在市场经济条件下，行政收费作为政府非税收入是国际上通行的一种做法，它在各国财政收入中占有一定的比重。改革开放以来，我国行政收费在弥补政府财力不足，保障社会公共需求，支持经济体制改革，加快经济建设和社会事业发展等方面发挥了积极的作用。改革开放以前，我国政府收入渠道单一，主要是税收和国营企业的利润收入，行政收费项目少，并且都纳入财政预算内严格管理。按照法治国家的基本原理，政府的收费必须有明确的法律依据，而且主要是通过规范的税收来实现；税收以外的行政收费，主要限于一些资源性领域和个别人受益的事项，而后者主要实行“工本主义”，不允许政府通过收费获得经济上的利益。显然，我国当前行政收费的无序和膨胀状态不符合现代法治国家的要求，也有违政府依法行政的基本原则，迫切需要从法律和制度的层面加以约束和规范。

一、行政收费的界定与政府收费权的法律控制

从世界范围来看，涉及政府收费，通常包括三个方面的内容：一是以增加财政收入为目的的税收征收；二是以实现一定公共利益为目的的公用征收或公益征收(也可能是实物)；三是以经济调节或管理需要为目的的其他收费。在理论上，国外行政法一般将其称为“征收”。在我国，行政收费似乎也有广义和狭义之分，广义的行政收费通常包括税收和除税收以外的其他收费，而狭义的行政收费不包括税收，仅指除国家税收以外的由行政主体征收的那部分收费，也就是人们通常所说的政府的非税收入。

目前。国内行政法学界对行政收费的概念界定有不同的认识，限于篇幅，这里不一一列举。笔者认为，行政收费是国家行政机关、法律法规授权的事业单位等组织，依据相关法律、法规、规章和政策收费的项目，按照价格主管部门批准并公布的收费标准，向负有缴纳义务的行政相对人收取一定数额的货币的具体行政行为。

行政收费是行政机关根据法律、法规的规定强制性地取得行政管理相对人财产所有权的行为，从实质上讲，它意味着对相对人财产权的剥夺或者限制，因此，其合法和合理与否直接涉及公民法人的财产权益。为了使政府公权力的行使不致侵犯公民法人的基本权利，世界各国对行政收费实行严格的法治原则，进行严格的法律控制。在许多法治发达国家，公民的财产权受到宪法和法律的严格保护，国家的征税权必须由议会通过税收法律规定和授予，政府无权制定税收法规设定税收权，同时，没有法律依据或授权，政府也不得对公民财产权进行征收、征用，包括任何形式的行政收费。

当然，将行政收费作为政府非税收入的一种来源是国际社会的通行做法，行政收费在各国财政收入中实际上都占有一定的比重，但总体而言，政府的行政收费权受到严格的控制。首先。，通过宪法确认公民的财产权受法律保护，政府非经法律授权并经正当法律程序，无权剥夺或限制公民的财产权；其次，税收是政府取得财政收入的主要方式和途径，原则上一个国家的财政收入主要应通过规范的税收法律和税收征收来实现，而国家制定税收法律的权力在议会而不在政府，换言之，公民的财产权应不应当受限，应受到哪些限制，其决定权和选择权在人民自己，而不是由政府决定；同时，行政收费与无区别地共同满足国家政体需要的税收不同，只应限于特定领域和特定目的——通常为弥补或补偿行政机关的特别行政支出，奉行的是“工本主义”，因而在财政收入中所占比重通常不大。在西方市场经济国家，行政收费占财政收入的比重一般不超过10％。如德国1994年各项收费收入占财政收入的8.1％，美国1995年政府非税收入在预算中的比重为7％。由此可见，尽管从国家财政视角看，行政收费是政府在税收之外参与国民分配收入，保证政府充分行使职能的重要财源，但它不是也不应该是政府财政收入的主要来源，更不是政府获取自身利益的途径，同时，它所承载的基本职能，更重要的是调节资源的利用、加强行政管理，合理分摊有关费用，敦促义务人履行相关法律责任。

二、我国行政收费存在的主要问题

伴随着行政收费的增多，行政乱收费现象也在一定程度上蔓延，甚至在某些领域或地方相当严重。据国家发改委价格司司长披露，2005年全国行政事业性收费总额达40000多亿元。在一些地方，越权立项、无证收费、收费不公示、任意扩大收费范围、随意提高收费标准、搭车收费、坐收坐支、只收费不服务等现象普遍存在。实际工作中，由于国家缺乏严格的法律规范和控制，行政收费还存在许多问题。

(一)行政收费设定和实施主体混乱

因为行政收费涉及公民财产权这一至关重要的基本权利，所以，在一切实行法治的国家，对于行政收费的设定和实施有着严格的法律限制，通常对行政收费实行法律保留，即只有议会通过的法律才能规定行政收费，同时也只有法律规定的行政机关才具有收费权。但在我国，由于对行政收费缺乏统一的法律规定，各级政府甚至职能部门均有权设立行政收费，导致了机构林立、收费项目繁多的混乱局面。据中央党校教授周天勇的调查，中国“几乎没有一个政府部门不收费”，“一些行政执法机构存在的重要目的就是为了罚款”；许多行政部门在设立之初，就没有获得国家财政拨款预算，而是由国家下发相关文件设立该部门的收费、罚款项目，以此养活机构内的公务员。他认为“从法理上讲，任何一个国家不可能让公安局、法院和检察院这一类的行政、执法和司法机构来收费，但是中国很例外”。中国当前存在的收费过多过滥的问题，很大程度上就是源于我国对于谁有权规定收费，谁有权收费等关键性问题缺乏法律的统一约束和规定，导致了政府在设定和实施行政收费上的任性和随意。

(二)行政收费法律依据层次过低

由于行政收费的设定实质上是对相对人财产的剥夺或限制，因此，世界各国都倾向于严格设定行政收费，对行政收费实行法律保留原则，也就是只有国家立法机构制定的法律才能规定行政收费。我国《公法法》第8条对此也作为法律保留的内容进行了规定，尽管在第9条又作了授权性规定，允许国务院根据全国人大授权对行政征收等事项予以规定，但总体而言，对行政收费还是有着较为严格的控制。但遗憾的是，我国至今为止尚没有关于行政收费的统一立法，法律、法规直接规定的行政收费也很少，仅限于资源补偿费、社会抚养费、排污费等。而大量的行政收费依据的是效力层次较低的政府规章甚至是规章以下的其他规范性文件。有关部门的一项初步统计显示，全国有涉及行政收费的法律文件共有7000多件，但严格意义上的法律

只有30余件，行政法规规章有400件左右，余下的7100多件，都是被俗称为“红头文件”的部门和地方规范性文件。由此可见我国行政收费有相当一部分是来自于行政机关的自我授权。近年来备受质疑的公路养路费，就是出自交通部等部门联合发布的《养路费征收管理规定》，正是这部效力仅为部门规章的法律文件，使得路政部门收取着每年高达数百亿元的费用。特别是从1999年《公路法》废除养路费到2006年，全国各地路政部门继续征收的养路费更是高达5000多亿元。受到类似质疑的还有机场建设费、个体工商管理费等等。中国政法大学刘莘认为，红头文件设定的收费层次低、数量大、内容杂、随意性大，无疑给“收费冲动”钻了空子。但是，受我国当前诉讼制度的局限，行政机关的这种自我授权即便侵犯了公民的合法利益，也不受司法的审查，这使得活在“权力真空”中的行政收费权直接面临合法性危机。

(三)行政收费功能与性质定位不准

税与费，都是政府财政收入的来源，但是二者的不同特点，决定了它们在财政收入体系中具有不同地位与作用。税收是以政治权力为基础，而收费以交换和直接提供服务为基础。收费和收税的区别在于，收费的主体是各级政府部门，而税收是由国家征收的，税收具有强制性、无偿性、固定性等形式特征，涵盖经济生活各个领域和广泛的民众，从理论上讲，只要有经济活动，就应承担纳税义务，所以，税收义务是普遍的和较为均衡的。正因为如此，税收成为市场经济条件下政府收入的最基本和主要的来源。而行政收费是行政主体为特定对象提供特定服务或实施特定管理所收取的不宜由全体纳税人承担的费用，包括按法律、法规规定进行登记、注册、颁发证照等收取的登记费、注册费、审验费、证照费等；对经过特别许可使用国家资源进行经营收取的特许使用费，对造成环境污染或环境损害的收取环境治理费等。这意味着，只有获得政府特定服务，或利用国家资源获得特别利益的人，以及依法负有特定义务的人才承担缴费的义务，因此，行政收费的功能主要不体现在政府财政收入的方面，更多的是为了实现政府宏观调控和行政事务管理的目标，均衡政府公共支出和社会成员公共负担的公平分摊而实施的管理手段之一。从财政的角度讲，行政收费只是其中补充性和辅助性的收入来源，在国家财政收入中只能占有较小的比例。从国际社会的惯例来看，这个比例通常都维持在10％以内，但我国目前行政收费的规模远远超出了这个水平。以1998年中央预算为例：税收、基金、国债共计9186.5亿元，其中税收收入只占30％，收费等收入却占11.6％；省以下地方政府非税收入比重过大问题更加突出，非税收入甚至超过地方预算内的财政收入。根据李岚清副总理2000年11月20日在国家行政学院省部级干部财税专题高研班的演讲，1999年中国税收收入达1万亿人民币，但当年有统计的预算外收入达3385亿人民币，约占预算内收入的1/3，其他预算外资金收入无法统计。这种不合理的税费比例不仅侵蚀了税基，分散了国家财力，而且加重了企业和公民的负担，影响政府管理的效率和政府本身的形象。因此，费大于税的弱干强枝的局面已到了非解决不可的时候。否则，就不能规范财政管理、建立公平公正的市场经济新秩序。

(四)行政收费缺乏监督制约

行政收费作为国家重要的财政来源，既取之于民，就必须用之于民，必须纳入国家预算管理，受到立法机关、法律、民众和新闻舆论的严格监督和控制，确保政府在收支方面的公开透明。但我国对行政收费缺乏统一有效的法律监管，征收的资金没有全部纳入预算管理，有相当一部分资金游离于预算之外，甚至成为行政机关自行支配的私有财产，有人统计，2004年，中国的工商、质监、城管、消防、交通等政府部门年收费达9367.67亿元，加上检察院和法院所收的356亿元，共计高达9723.67亿元，但这些收入绝大部分都没有进入财政预算，50％左右没有进人预算外资金的管理。根据中央纪委提供的数据，2002年以来，全国查处的教育违规收费16.95亿元，清退资金16亿元。仅2003年，全国各地就取消了教育违规收费项目2824项。降低收费标准1316项，涉及金额18.87亿元，从中可见行政收费由于缺乏监管而存在的严重问题。据保守估计，2006年除了税收37000亿以外，实际上还有预算外收费和罚款13000亿左右。土地买卖收入5000多亿，社保基金8000多亿，烟草等国有企业给中央和地方财政上交的利润至少2000多亿等等，实际的财政收入总规模最保守估计高达65000多亿。如此巨额的资金在制度外循环使用，极易成为滋生行政腐败的温床。

三、规范政府行政收费的法律治理对策

由立法机关制定统一的行政收费法严格限制和规范行政收费，是世界各国的通行做法，也是解决行政收费存在的诸多问题的有效途径。早在2006年1月，制定行政收费法已经列入十届全国人大常委会的立法规划，但遗憾的是，直至今天，这部众人盼望的法律仍处于酝酿之中。显然，立法的艰难首先体现了其本身具有的复杂性。行政收费涉及许多部门的实际利益，又与机构改革、行政审批制度改革、财税制度改革密切相关，同时还缺乏对行政收费情况的完整详细的数据和分析，因此，行政收费法的出台还有待时日。据了解，有关部门正在进行详细准确的立法调研，为行政收费法的起草进行论证。北京大学姜明安教授乐观地估计，虽然目前还没有行政收费法出台的时间表，但有理由相信，伴随着我国行政改革、行政法治化步伐的加快，行政收费法出台的步伐会越来越快。

现在，学者们讨论的重点已经不是行政收费法有多重要，而将更多的注意力放在行政收费法的具体设计上，包括行政收费的原则、设定权限、收费项目、收费程序和法律监督等制度的确定，力求为行政收费法的起草提供理论依据和可行的制度方案。值得欣慰的是，我国已经制定的《行政处罚法》、《行政许可法》、《和政强制法》等行政性法律为行政收费法的起草提供了可供借鉴的范本和立法例证，这些法律在实施中遭遇的问题，也对行政收费法的制度设计提供了宝贵的现实材料，这将促使行政收费法的起草更具现实针对性，更贴合我国法治政府建设的进程，更符合我国依法治国，建设社会主义法治国家的目标方向。

实际上，这方面的立法尝试也在持续。早在1993年10月，财政部出台了《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》势，明确规定“在法律、法规之外，任何地方、部门和个人均无权擅自设置收费、罚没项目。”2007年5月，国家发改委相关负责人表示，“收费项目的设定，应当以法律为依据，而不是以行政审批方式设立。”只是因为财政部的规章效力太低，权威性不够，才使得这种很好的立法宗旨难于实现。

制定行政收费法，规范行政乱收费现象，首先必须确定行政立法的基本原则。根据我国行政处罚法、行政许可法等法律确定的基本原则和目前理论界的研究成果，行政收费法重点应