农村土地流转的理论分析与实践策略选择

李文政

◆ 中图分类号：F320 文献标识码：A

内容摘要：促进和规范农村土地流转是当前农村全面建设小康社会和新农村建设的重要内容。本文认为，当前，应积极进行农村土地流转的理论分析，促进农村土地流转的法制化，完善政府的引导、管理和服务职能，积极建立和完善农村土地流转机制，建立农村社会保障体系。

关键词：农村土地流转 理论 实践 策略

加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。2008年12月发布的《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》再次提出了建立健全土地承包经营权流转市场，规范土地承包经营权流转，尊重农民的土地流转主体地位，鼓励有条件的地方发展流转服务组织等要求。可见，积极规范和促进农村土地流转是当前新农村建设的重要内容。

农村土地流转的理论分析

（一）农村土地流转的发展规律分析

社会生产力的发展和生产方式的矛盾运动是推动农村土地制度发展的根本原因。生产力是农业技术的基础，它从根本上决定农村土地制度的产生、变迁方向、速度及其消亡。但是农村土地制度具有相对的稳定性，对农业生产力的发展具有促进作用，农村土地流转制度具有如下发展规律：

充分调动农户对农业利益的潜在需求。农户主体对利益的追求是农村土地制度变迁的内在动力。农户确认现行的农村土地制度等规则与自身利益相冲突时，就会萌发改变现有制度的思想。他们相信只有改变农村土地现有制度才能增加自身的获利机会。作为政府在意识到要增加农户的物质利益后，必须通过一定的法律程序修正现有的农村土地制度，从而使自身也能从中获益。这就需要国家按照新型的规则对农村土地资源重新进行实际配置活动，并使这种新型的规则在全社会得到强化和实施，并逐渐占有统治地位，同时对原有的途径和手段进行强化。

农村土地制度变迁的方向与选择集合的柔性增强。从现代契约角度来看，由于有限理性和交易成本的存在，契约是不完善的。统治者和农户的知识局限性和有限的理性，使得农村土地制度变迁的方向和选择集合只能是具有弹性化的设计。随着农村土地改革基本方向的确定，许多关于“模糊地带”的选择集，会随着认识的深化和理性的增强而被政府和农民集团进一步扩充、细化和选择，由此会进一步降低信息成本，使各种冲突得到缓解。

适时地修正相关的政治制度。中国的农村土地制度改革起初是自下而上的诱致性变迁，但得到了党和政府的及时肯定和大力支持与推广，形成一种混合式变迁。产权和合同是由政治决策界定与实施的，当前的政治权力结构定义了决策各方在当前通过经济或政治交换可以实现的财富最大化机会。

（二）影响农村土地流转因素的理论分析

农民在土地占有、使用、收益等方面已经享有较多的权利，却不享有土地处分权，农民拥有的土地承包权并不完整。当前，农民的土地权利需要尊重，产权约束需要强化，土地的使用效率需要提高。因此必须对农村土地契约以及相关的交易费用进行理论上的分析。农村土地契约确定了在现行的农村土地制度下经济利益的分配问题，保证了双方的交易行为顺利进行，降低了交易的成本。现行的农村土地制度制约着农村土地交易的范围，作为权利义务实现的途径，农村土地契约给予了保证，降低了交易费用。

家庭联产承包责任制下的农户是一个相对独立的农产品生产者，按照理性经济人的假设，他所进行的经济活动是为了获得最大化的经济利益。农户之所以进行农村土地流转交易，是因为他希望通过农村土地流转获得最大的利润，因此利润最大化原则将支配着农户在农村土地市场上的行为。

（三）农村土地流转中介组织的理论分析

中介组织的重要性。农村土地中介组织的出现为农民这一弱势群体提供了进行申辩、澄清理由和交流信息的机会。中介组织的存在有助于契约各方进行交流。农村土地中介组织可以承担契约的执行和监督功能，并向当事人收取服务费。长期以来，农村中介组织的建立一直是一个真空地带，以农村土地流转为基础的农村土地组织更是缺乏。自实行土地承包责任制以来，国家将农村土地的经营权、使用权交予农民，逐步将农民置于市场化的竞争之中。但是由于缺乏相应的组织和社会基础，市场化策略在农村社会遭遇了困境。因此，农村土地流转中介组织的建立是必然趋势。

中介组织制度安排模式。农村的中介组织应当包括农业产业化组织、农民各种合作经营组织以及集体经济。考虑到中国的农村各地的情况差异，农村土地中介组织的制度安排应该具有多样性。第一，“国家、中介、农户”模式。在这种模式中，由国家投资于农村土地中介组织的建立，农户亦可参股，然后委托相关的政府单位和农户代表进行管理，按照成本价格向农户收取有关费用，国家通过各种方式将农民吸收到中介组织中来，将农民组织成几个子系统。 這种制度安排关注了国家、市场与农户三者之间的均衡，是一种理想的制度安排模式。第二，“中介、农户”模式。这种制度安排的特点是，中介组织完全由农户参股，国家完全脱离。相应的必须有一个组织化和自觉性较高的管理单位，国家的目的在于为乡村组织提供组织框架、政策支持以解决农民的自组织困境。第三，农户自主模式。这是一种内生的自主治理制度结构，以农户为单位自主出资，自主管理。这种制度安排要求规模不能太大，该组织的农户具有强大的向心力、道德感及相应的惩罚机制，该组织具有稳定的预期，内部成员流动性不强。

农村土地使用权流转的实践策略选择

农村土地使用权的流转，是市场经济条件下生产要素自由流动以实现资源最优配置的客观需要，是家庭承包制推行以来，深化农村土地制度改革的制度创新，它的有效实施与完善，关系到农民的切身利益和农村经济及整个国民经济的发展。

（一）促进农村土地流转的法制化

1.明确集体土地所有权主体。按照我国有关法规和农村实际情况，应当确立村民委员会作为集体土地所有权主体代表。其原因在于：虽然目前我国农村土地的80%掌握在村民小组手里，但村民小组存在着组织分散、实力薄弱、构成单一、管理水平低等一系列问题，将我国农村土地所有权主体代表定位于村民小组，显然不利于农村土地市场的健康发展和规范管理；农业集体经济组织范围广泛，以追求利润最大化为目标的农村集体经济组织不能完全代表社区全体成员的整体和长远利益，不适合充当农村土地所有权主体代表；村民委员会是农民民主选举产生的基层组织，在农民中间享有较高的威信，能够代表农民的共同意愿独立行使权利，并承担民事责任。

2.用物权确认农民土地使用权。在成熟的市场条件下，土地使用权是一项相对独立和完整的财产权利。通过立法，将承包权和经营使用权物权化，实现土地使用权的资本化。法律应确立农民更长的土地承包期限，保证任何组织和个人不得以任何方式非法侵蚀或破坏农民的土地使用权，确认土地承包者拥有对土地的占有、使用、收益进行处置的权利，同时，可以依法从事有偿转让、转包、联营入股、贷款抵押等活动，实现土地资源的合理流动和优化配置。

3.改革征地制度。首先，严格控制征地规模，切实保护耕地。其次，进一步完善征地程序，任何政府机构或集体若要征用农户已经拥有土地使用权的土地，必须与现有使用者直接签订协议，然后交土地使用者批准。强制性征地的范围应仅限于非商业性的公益事业。再次，改革土地征用补偿方式。要细化补偿项目，扩大补偿范围，实行可得利益补偿和农村土地附属利益补偿原则。商业性征地可以采取农民以土地入股的方式共同经营，或允许农村土地以租赁方式参与工商业开发；国家公益性征地，可以考虑村社把征地所得资金专门用于建立村社内合作型社会保障基金，再以村社为农民社保的基本单位，国家建立土地基金给予扶持。

（二）完善政府的管理和服务职能

政府既要克服利用土地所有权属强制农民进行土地流转、从中获取超额利润的 “越位”行为，又要克服对违规流转放任自流、缺乏服务规范机制的 “缺位”行为。要在以市场调节为主的前提下，充分发挥政府的协调、引导、管理、服务等职能：加强宣传力度，增加农民对有关土地法规和政策的了解；在坚持农民自愿、有偿的前提下，积极引导农民实行土地流转，对第二、三产业比较发达、劳动力转移较多、土地经营权有流转的供与求的条件下，应搞好统一规划，制定优惠政策，促进土地有偿流转，对暂时不具备条件的地方，绝不能强迫农民进行土地流转；政府要加强对土地流转的调控，以农用土地许可证的办法来加强对基本农田的保护，完善产权登记制度，逐渐形成城乡地政一体化管理，建立科学的农村土地资产评估体系，合理评价农村土地价值；要建立约束政府行为过度干预的机制，建立上级对下级的逐级监督机制；发挥村集体组织的力量，管理土地流转登记，进行土地整理，组织协调土地流转中的具体程序和问题。

目前，政府应深化城乡户籍制度和劳动就业制度的改革，彻底取消城市中普遍存在的各种限制农村人口流动、阻碍农民进城的不合理规定，尽快统一城乡劳动力市场，鼓励有条件的农民到城里安家落户。逐步制订适合农村经济发展、便于操作的有关农村土地流转的配套政策和条例，真正把尊重农户意愿、维护农户的农村土地流转合法权利落到实处。政府还应积极为农村土地流转市场的培育和规范化发展营造良好的社会环境。

（三）积极建立和完善农村土地流转机制

1.培育和发展土地使用权流转的中介服务组织。随着农村市场经济的发展，土地使用权的需求与供给都会增加，为使土地使用权流转市场有序化、高效化，必须建立与行政脱钩的、市场化的中介服务组织。政府有关部门应加强对农村土地流转中介组织的资格审查，界定其经营范围，规范服务费用，不得代缴代扣农户承包土地税费。中介组织应该具有搜集信息功能、组织谈判、订立合约功能、扮演公证人的角色，监督合约执行情况，调解交易双方可能出现的争端。

当前，应建立以下几个方面的中介服务体系：土地投资经营公司，专门从事进入市场的农村土地交易活动；土地评估事务所，通过事务所评估，赋予土地使用权一定的价值，为土地交易提供合理的数量界限；土地银行或土地融资公司，从事土地抵押业务或土地储蓄业务，对放弃土地使用权的农民给予低息或无息贷款，以便从事第二、三产业；土地保险公司，从事对土地投资、经营业务的保险活动，同时也给出让土地使用权的农民提供新职业的培训和养老金；委托代理机构，主要是接受客户的要求为之买卖土地；土地租赁公司，专门从事收购、转租或转卖土地使用权，以促进土地的有效流转和集中；土地证券公司，专门从事土地使用交易的场所。

2.加强土地使用权流转价格机制的建设。建立土地流转制度，核心问题就是要建立科学的土地价格评估系统。合理的地价是实现农村土地市场运行的必要前提。要科学测算土地流转价格，就要全面考虑地价的构成因素、合理确定基准地价、做好地价调控管理和监督工作、实行地价公示制度，增强土地市场运行的公平与公正。

3.推行土地使用权证券化以加速土地流转和集中。土地作为重要的生产资料，只有在流转中实现增值，提高边际效益。为了促进土地使用权流转并制止以土地作为资产保值手段或其它不合理的利用行为，应推行土地使用权证券化。在地籍调查和土地评价的基础上，给农民颁发土地使用权证，其持有者可以将土地进行转让、租赁、抵押、入股等，实现使用权的二次流转，有利于解决长期以来农业投入不足的问题。

4.加强农村金融对土地流转的支持。改革信贷管理体制，加大农业信贷投入。适当下放信贷审批权限，放宽基层金融机构审批限额。完善贷款方式，切实解决农民贷款难问题。进一步加大对支农再贷款利率优惠的力度，降低农村金融机构的资金成本。政府应尽快试点和推广农民房屋产权证、土地使用权证制度等。

（四）建立健全农村社会保障体系

解决好农村养老及大病医疗等社会保障问题，不仅是化解城乡矛盾、确保农村持续稳定发展的一项重要举措，同时，也为推进土地使用权流转解决了农民的后顾之忧，对调整、稳定农民的消费预期、启动农村市场、拉动经济发展将起到重要作用。

农村社会保障体系的基本构成主要有三个方面：一是农村社会救济，包括对遭受自然灾害后的农村灾民的生活救济和对农村贫困人口的生活救济。二是农村社会保险，主要包括养老、医疗、失业、工伤和计划生育等方面的保险保障。三是农村社会福利，农村社会福利是专门为农村的特殊居民或群体提供社会救济和社会保险以外的保障措施的公益性事业，其主要任务是为农村的孤、寡、老、弱、病、残人员提供基本生活保障服务。

农村社会保障的基本模式是以农民家庭自筹保障为主， 以国家保障和集体保障为辅助，区分救助、保险和福利服务三个层次，确立社会救助、养老保险、优抚安置和社会福利服务四个重点项目，建立扶贫济困服务、助残服务、安老敬老服务、优抚安置服务以及婚丧服务五个服务网络。

建立农村社会保障体系的措施：建立多層次的农村社会保障体系。根据各地经济发展的具体情况，建立起符合各地区实际的，层次不同、标准有别的农村社会保障体系；加快农村社会保障法制化建设，加快立法，为农村社会保障体系的健康发展提供法律支持。各地可以根据本地区城乡经济社会发展的需要，出台新的地方性法规，在保险对象、交费年龄、交费标准、基金管理、基金增值、经费来源等问题上设置新的操作规范，以促进农村社会保障体系的建立和完善。

参考文献：

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