民主视野下的行政奖励

刘小娅

[摘要]近几年来，我国的行政奖励屡屡遭受公众的质疑。究其根源，就是奖励形式上的正当性根据一民主的行政的缺失所造成的。为解决此问题，需将行政奖励区分为优胜奖和参与奖。优胜奖应遵循严格的依法行政，并通过建立信息公弁和听证制度保证程序中的民主参与；参与奖可以依职权设置，只需注意合法行政，并且非但不需要着重强调程序中的听证制度，反而更应该注重维护行政行为的公信力。

[关键词]行政奖励；民主行政；优胜奖；参与奖

一、现实：公众的质疑

现代行政为应对越来越复杂的社会事务，行政机关将会在越来越大的范围内依法实施一些权力色彩较弱的非强制性行政行为，这是现代行政法制发展的一个重要趋势。行政奖励将国家管理的目标寓于积极的引导和鼓励中去实现，无疑是顺应了现代行政管理的发展方向。然而，行政奖励虽是应时而生并在实践中被大量采用，但是由于它是一种权力色彩较弱的方式，所以长期以来，学界更注重于探讨如何对行政处罚和行政强制进行规制，对于行政奖励的法制化并未给予足够的关注。而随着公民权利意识和法治观念的增强，行政奖励也屡屡遭受公众的质疑。公众的疑问主要集中在两个方面。其一是政府是否有权设置这样的奖励?这里凸显的问题实际上是，对具体的奖励的质疑已经使得行政奖励作为一种行政方式的正当性受到了冲击。其二是正如有些人认为奖励本身是没有问题的，受奖人也是众望所归，只是不应该重奖。行政奖励无疑是需要受到规制的，关键是政府设置行政奖励的权限范围应当如何界定。

我国目前尚未建立有关行政奖励的基本法律，公务员奖励出台之后，行政奖励基本法也提上了立法日程。行政奖励基本法应当如何应对这些疑问?问题的关键又在哪里?本文将探讨这个问题。

二、问题：民主的缺失

“现代社会政治的合法性，形式上的根据是经过多数人的同意(即民主)，实质上的根据是对人权的切实保障(价值)。”行政奖励以一种相对柔和的施政手段来分配公共资源，从而积极引导相对人以达到政府欲实现的行政目标。对受奖人而言，它是授益性质的。对于广大公众而言，虽然奖励涉及到对稀有资源的再分配问题，但是行政机关设置行政奖励的目的就是为了公共政策的实现。因此，行政奖励的授益性质是无从否定的。从终极的目的来讲，也可以说是为了保障人权的实现。所以，从理论上讲，行政奖励作为一种行政法制方法，其正当性是毋庸置疑的。在上述的事例中，案例一中公众对于受奖人应该受奖这一方面并没有过多疑问，并且认为是“众望所归”。后几个案例中也主要是质疑到底是一种重奖还是一种谬赏，对于行政奖励的授益性及目的的正当性也是没有怀疑的。由此可见，在我国，行政奖励受到质疑并不是因为它是侵益或是授益性质。问题的症结显然不是存在在奖励的实质性的根据上，而是存在于其形式上的根据——民主的行政。

民主是行政行为的正当性来源，意味着行政行为的做出必须依从人民的意志，行政行为必须体现民主精神。在我国，民主体现在行政法中主要表现为：行政行为的做出应当有人民代表大会通过的法律或决议为根据，即依法行政原则；以及在行政过程中保证人民的意志得以表达，也就是行政程序中的参与原则。

我国的行政奖励在设定上有一定的随意性，而且基本上都是行政机关自己单方作出决定，整个过程中既看不出奖励的法律依据，也没有民众的参与。这样的行政行为似乎与我们通常所指称的单方的强制的行政行为没什么两样。那么，公众的质疑也是可以理解的。

三、解决：区分优胜奖与参与奖

民主在行政奖励领域主要是要求民主的决策和程序中的公众参与，体现在奖励的创设权和奖励的程序两个方面。

(一)民主决策：奖励的创设权

奖励的创设权上应当体现民主决策。民主的决策在这里其实就是对政府设置行政奖励权限范围的限制。这个限制应该积极回应公众对行政奖励的质疑，即确定哪些是政府可以设置奖励的事项以防止滥奖问题，以及如何确定府设置奖励的额度以防止不当重奖。

我国的国家行政奖励法规系统的构成可以归结为四类：一是全国人民代表大会制定的奖励法律。二是中央人民政府——国务院制定的奖励法规。三是国家各部委机关制定的有关国家行政奖励的规章。四是省、自治区、直辖市人民代表大会和同级人民政府制定的有关国家行政奖励的地方法律和规章。这里的问题有两个：第一是国家至今没有出台规范所有奖励活动的奖励基本法律。第二是奖项设置不规范，法律层次低。关于第一点，我国目前《公务员奖励规定》已制定完成，有关部门将启动行政奖励法的研究论证，相信不久即会出台行政奖励基本法。因此，总的来讲，对于我国对行政奖励设定权的分歧可以归结于行政主体给付行政奖励应当依据哪种规范，政府设置行政奖励是不是只能依据法律。

依法律的授权可以设置行政奖励，这一点没有疑问。关键是政府可否依据法定职权设置行政奖励。按照形式法治的标准，奖励行为必须以制定法作为依据，行政机关必须严格按照制定法进行奖励。在法律没有规定奖励的情况下，行政机关就不得奖励，否则即构成越权行政。这样的结果可能导致依法行政变为唯法是从。现代行政法的目的是通过规范行政行为，实现行政目标。实质法治则不同，要求行政机关在有制定法的情况下遵守该制定法；如果没有制定法，或者制定法明显地违背了法的公平正义价值，行政机关可以根据法的基本价值以及行政职能的要求作出行政行为。因此，有学者提出对于行政奖励应当追求实质法治。可见依据法定的职权，也可以创设行政奖励，但必须受到更严格的规制。

考虑到每次具体的奖励最受公众关注的恐怕仍然是奖励的事由，根据奖励的事由，可以将行政奖励分为优胜奖和参与奖。优胜奖指根据法律、法规或规章的规定，行政主体依照法定的程序，赋予在工作和学习中取得显著成绩、成为优胜者的行政相对人以一定的物质或精神等权益的具体行政行为。参与奖指根据法律、法规、规章以及行政规范的规定，行政主体赋予积极从事了某些社会公益性活动或做出了国家提倡行为的行政相对人以一定的物质或精神等权益的具体行政行为。

优胜奖通常是由行政主体提出，因为提出时已有人选，所以并不是所有的人都有机会，而且一般应当有一定的连续性。参与奖通常是由行政主体提出要求，只要相对人做出相应行为就获得了受奖资格，一般具有临时性，比较灵活。可以总结出二者的不同之处主要在于：(1)行政主体做出决定时相对人是否可以预见不同。优胜奖是行政主体单方提出，所以并不是所有的人都有机会，一般公众很难有所预期；而参与奖本身即赋予广大公众广泛的参与的权利，只要相对人做出相应行为就获得了受奖资格。(2)相对人可否选择参加评选不同。优胜奖是行政主体的单方决定，或者说相对人并不是以获得奖励为目的而做出相应行为，所以受奖人事先无法预见，自然也无所谓选择参加评选；而参与奖相对人可以选择是否做出相应行为，一般相对人的行为即应视为对奖励的申请。(3)是否奖励对行政主体