他山之石：美国财产申报制度是怎么出台的？

史　律

民众心里形成这样的思维定势:“华盛顿是肮脏的，需要监督。”

1974年8月9日下午，尼克松最后一次走过白宫草坪，最后一次登上总统直升机向他的支持者挥手致意。“陆战队一号”的螺旋桨哒哒作响，升空而去，在华盛顿的夏空中逐渐消失。“我们漫长的国家噩梦结束了。”紧急宣誓继任的福特总统这样鼓励被水门事件打击了信心的美国民众，“我们的宪法是有效的。我们伟大的共和国是法治而不是人治。”

福特的誓词宣告了一个立法高峰的到来。为了确保法治原则，重建美国民众对政府的信心，白宫和国会随即投入了长达数年的“后水门立法运动”，对水门事件所暴露出来的美国法律漏洞进行大修大补，其中就包括政府官员财产申报方面里程碑式的《政府伦理法案》。有意思的是，这一类防堵官员腐败行为的立法，似乎总需要一些灾难性的丑闻才能推动。

反贪的政治盘算和民意基础

美国的选民习惯于看候选人个人表现去投票，而相对不太理会其党派归属。也因此，初生牛犊们在第一次出马竞选国会议员的时候，总喜欢把美国国会描绘成一个腐败不堪的臭泥潭，而自己就是那个要降临国会山收拾乾坤的救世主，为此常设计反腐提案来吸引选民。一两个新议员的这类说辞不足影响民意，但当这类说辞在政治新人中成为一种长久流行的文化，民众的心里就随之形成了思维定势:“华盛顿是肮脏的，需要监督。”

政客和民众长期如此互动的结果，反腐提案成了有效赢取选票的杀手锏。美国国会和各州议会永远会有关于加强官员财产申报的新提案等待审议，一旦出现比较明显的腐败案件造成政治危机，这些提案就会有较大几率进入表决程序，并获得通过。自二战以来，美国对官员财产申报的规定就这样逐年演进，不断加严，终于到达了一个在很多外人看来已经接近神经质的严格程度。

第二次世界大战期间，美国的政府项目和公共开支暴涨，官员的权责随之水涨船高，监督政府官员的经济行为也因此变得突然重要起来。二战的炮火刚刚消停，参议员莫斯就提交了官员财产公开的法案，并在没有通过的情况下不断发起新的投票动议。几年后，另一名年轻气盛的参议员巴内特也提议建立官员行为规范保障廉洁。在50年代保守心态弥漫的美国，这些法案的进展都不顺利。直到艾森豪威尔总统的幕僚长阿丹姆斯爆出受贿丑闻，年轻参议员们的这些设想才得以实现。

阿丹姆斯中年从政，做过联邦众议员和新罕普什尔州州长，由于艾森豪威尔总统对他的信赖和他本人调和内阁矛盾的出众才干，他在50年代担任白宫幕僚长的时候被人称为“美国的影子总统”。此公在他权势熏天的1958年一跤摔进了受贿的丑闻里:他收受了纺织商古德凡一件名贵的驼毛外套和一条东方风格的地毯，而联邦贸易委员会当时却正在调查古德凡的某些可疑商业行为。虽然没有证据显示阿丹姆斯因此为古德凡谋取了什么特殊赦免，但这种收礼行为本身显然已经超出了美国公众对政客的容忍度。“影子总统”阿丹姆斯因此挂冠离去后，艾森豪威尔内阁一下子陷入混乱不能自拔，直到这届政府任满结束。

阿丹姆斯丑闻彰显了监督官员收入来源的必要性，美国国会在1958年通过了《政府服务伦理规定》，要求任何在政府工作的人员都不得接受可能会影响其职务决策的礼物和帮助。这项规定直接禁止了接受礼物和帮助的行为，而不考虑官员随后是否有回报行为，是规范官员行为的一大进步。但在1958年，国会通过的这项规定仅仅只是一个行政指导意见，尚未正式成为有约束力的规定。直到60年代中期，在国会山再次连续发生腐败丑闻的背景下，白宫和国会才正式规定官员的经济利益不得和其政府职务有利益冲突，国会两院分别成立官员行为标准委员会，开始对官员的财产来源进行全面监督。

后水门时代的立法

1974年的水门事件如同一声惊雷，造就了整整一代美国人对政府的严重不信任感。保守主义传统强大的美国立法机构也一改过去审慎多疑的态度，开始大刀阔斧地推出约束官员行为的法案。1978年，国会总结以前的各项规定，通过了《政府伦理法案》，对立法、司法、行政三种政府机构的官员统一做出规定，所有官员必须填写统一的财产登记表格如实报告其财产和收入。对于由此而来浩如烟海的官员财产登记表格，则由《政府伦理法案》规定建立的美国廉政署来审阅监察。

之前反对这项立法的理由之一是，如果规定官员财产全部公开，而一般公民的财产则不必公开，那么对于一个在选举中迎战无官职公民挑战的在职官员来讲，这项规定就是在制造不公平竞争。这种反对声音虽然明显是出于当选官员维护自己职位的利益考虑，却也不无道理。有鉴于此，《政府伦理法案》还进一步规定，无官职但有意参加竞选公职的公民也必须公开其财产和收入。换言之，假如一个普通公民的财产和收入被认为和他/她要竞选的职位有利益冲突，那么他就必须先出售有利益冲突部分的资产再来竞选，否则连竞选的主意都不用打了。

水门事件之后一项比较大的丑闻，当数1987年众议院议长赖特通过卖书变相从游说集团收受酬金的丑闻。和水门事件一样，这桩丑闻也促成了官员财产监督的进一步严格化。1989年生效的《伦理改革法案》除了对财产登记做了增补规定之外，还进一步规定，国会议员在卸职后一定年限内不得出任和在职期间的职权有利益冲突的公司职位，联邦雇员不得接受类似“车马费”一类的礼节性酬金。同时根据这项改革法案，美国廉政署脱离人事署，成为独立向总统负责的强势机构。十几年后的2007年，围绕国会共和党的一系列游说集团丑闻又促使美国加重在官员财产申报方面的处罚力度。在财产申报表格上作假不仅要付出高达5万美元的罚金，还构成足以判作假者入狱的刑责。

过于严苛了吗？

美国对官员财产不得与其职位有利益冲突的规定经过多年的增补，已经到了让很多人都不愿意进入政府工作的地步，生怕一不小心就触犯了某条细则。按现行规定，官员任何一项超过1000美元价值的财产都必须登记入档，否则就有可能被认为是有意隐瞒财产。但在一个健身器就价值3000多美元的美国，漏报一项1000美元的财物实在是太容易了。被小布什政府邀请去做国防部次长的阿特伍德对《福布斯》记者抱怨说，他舍弃通用汽车公司60多万美元的年薪去做一个年薪不到9万的职位，就职前还必须不顾行情马上出售大笔通用汽车的股权。这至少100万美元的损失也就罢了，他还必须为自己重新购买一份人寿保险和一份医疗保险，以确保通用汽车倒闭的时候他能够有保险可用。否则，他手头的保险计划就会被认为和国防部次长职务有利益冲突，因此他就有可能为了保证通用不破产而把该给其他公司的政府合同给通用汽车。

《福布斯》的评论员问道，这种规定是否已经违背了官员财产申报制度的本意，伤害了政府的效率，使得能人不愿意进入政府服务公众？

与这种质疑声音相反，公民权益团体如“共同事业”等组织却还在积极推动加强对官员财产和收入的监督。在他们看来，近年来美国政界的系列丑闻，不是因为法规多了官员就容易一不小心触犯某条，而是因为立法不完善和司法执行缺乏力度，才导致的议员们腐败。“共同事业”的现阶段主要努力方向是，把财产申报和收入登记制度的适用范围向下延伸，至少要议员雇来的助手也做到定时填写这种表格；游说团体对政客的游说、即使不涉及到送礼问题，其行为也必须马上上网向公众公布；作为行政机构的廉政署，其监督范围必须包括参众两院的议员，国会不可以只靠自己设立的官员行为标准委员会来监督自己，等等。由于美国的民意仍然是以“肮脏华盛顿”的印象为主，在可以预见的将来，这些组织提出的进一步监察官员的方案将不难在某个腐败丑闻案期间通过，其难度会远低于他们的对头所设想的调整方案:降低财产申报难度、保护公务人员的隐私权。(作者为美国加州大学洛杉矶分校公共卫生学院高级研究员)■