财产申报是一块试金石

汪　伟

财产申报制度被看作是制约权力、约束腐败和维持中国社会稳定的最好切入口。越来越大的现实压力要求尽快打破僵局。

4年来，韩德云律师一直要求全国人大启动《公务员财产申报法》的立法程序。在这位重庆籍的十届全国人大代表的电脑里，保存着他向全国人大提交的一份议案和三份建议，以及三份书面答复。

2006年，他领衔提出议案“建议全国人大将制订《公务员财产申报法》纳入立法规划，尽快启动制定程序”时，全国人大内务司法委员会给出的简短答复说，制定财产申报法的“条件尚不成熟”。

2007年，他提交个人建议，重申了上一年的意见，并强调说，在“中国的反腐败工作已经到了关系到党和国家生死存亡的关键时刻……高官落马，其中大部分都涉及巨额财产无法说明的问题，而其暴露都是因为比较原始的举报等方式，带有很大的偶然性。民众对贪污腐化的泛滥已经忍无可忍”。这份建议没有得到书面答复。

2008年的建议要求将《公务员财产申报法》“列入全国人大五年立法计划”，以补充《公务员法》中没有相关规定的缺陷。

监察部答复他说，《财产收入申报法》曾于1994年列入八届人大立法计划，并责成监察部起草该法草案；1999年，监察部建议九届全国人大将《国家公职人员财产申报法》列入立法计划时，由于“种种原因”，建议未被接受。

历数了种种困难，包括“社会信用机制缺失、公务员个人的财产与家庭财产难以区分、难以对公务员的财产进行动态监控和金融实名制不够完善，申报内容的真实性难以核查”等等后，监察部在答复中认为，“目前在我国全面推行公务员财产申报制度尚存在一定困难”。

到了2009年，韩德云认为，“全国人大尽快启动公务员财产申报制度立法程序的时机完全成熟”，他在建议书后附上了他起草的《中华人民共和国公务员财产申报法》建议草案。这一次，他收到的答复来自中共中央纪律检查委员会。

中纪委告诉韩德云，他们正“充分听取方方面面的意见和建议，统筹考虑，全面权衡利弊得失，对相关问题进行更深入的研究论证，也会适时向全国人大提出立法建议”。

“中共从革命党变成执政党已有60年时间，中共提出要‘提高执政能力也有8年时间”，韩德云认为，官员财产申报制度需要加快进度，不能再拖下去了。

改革遭遇僵局

“从理念上讲，官员财产一定要公开的；从现实讲，这一天不会很远”，中国人民大学教授毛寿龙说，“有朝一日肯定要公开，躲也躲不掉。”

但久拖不决已经成了官员财产申报制度的致命伤。相关立法不仅一拖就是15年，而且在立法计划中“销声匿迹”了。

在此期间，中央政府陆续出台了一些要求官员申报财产的规定，其中包括1995年的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，2001年发布的《关于省(部)级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》和2009年出台的《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》。

这些规定要求各级官员、党干部和国有企业领导人应该申报财产，甚至要在一定范围内公开申报内容，事实上效果不佳。

监察部回复韩德云的建议时承认，《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》实施12年来，“在申报对象、申报内容、申报程序以及监督检查和责任追究等方面不够完善，因而发挥的作用仍然有限”。

韩德云说，1995年和2001年的两个规定只规定日常申报一种情况，没有对初任申报和离任申报做出规定，只要求党政干部申报基本收入，没有要求他们全面申报自己的财产状况，也不要求他们的近亲属申报财产，不足以掌握官员财产状况。

症结显然出在强制性不足上。规定属政策性文件而非强制性的法律，法律地位单薄。受理申报的机构也缺乏监管的权威性，而违规责任过于温和，根本难以实现防止贪腐和反贪腐的初衷，多数时候演变成一种“过场”。

少数地方尝试改变这种“走过场”的申报方式。2009年，位于西北边陲的新疆阿勒泰地区在网上公布了1000名县处级干部的部分财产申报内容。虽然仍然有部分内容属于“秘密申报”，但阿勒泰的尝试仍然得到一片好评。差不多在同一时段里，东南沿海地区的慈溪市(隶属宁波的县级市)公布了700名副科级以上党政干部和国有(控股)企业负责人的廉洁情况，涉及内容24项，包括拥有多少住房、私车，以及是否有因公、因私出国(境)，有否借委托他人证券、股票或理财名义获得不正当利益等情况。

慈溪的公示只持续了三天时间，但这短暂的三天带来了无限的遐想，由于官员的财产状况长期不透明，这些举措激发了人们进一步探究真相的欲望。

从公开的报道看，官员和党干部很少公开反对申报财产，但他们中一些真实的想法却不为人知。在2009年的全国“两会”上，一位记者询问一位政协委员(据信为前任或在任的某省级政协主席)对官员申报财产的看法，这位政协委员反问记者说:为什么不公布老百姓财产？他因此在网络上遭到声讨和嘲讽，激烈程度只有郑州市规划局副局长逯军可以相比。后者质问一位记者，是准备替党说话，还是替老百姓说话。

《人民日报》的评论文章说，逯军“公然将党和人民对立起来”，是“缺乏党性修养”的表现，但对公然将“官员”和“老百姓”对立起来的那位政协委员，没有来自权威机构的质疑，也没有像逯军那样，受到任何审查或者行政处分。

人们只能从立法的进度上去揣测，要让官员和党干部公开财产，到底会遇到多大的阻力，当然也可以换个角度说，这件事反映出中国继续进行改革的决心和动力有多大。

2009年初，总理温家宝通过网络回答一名“基层的纪检干部”时说，要像公开政务一样，公开官员的财产收入，但前提是“必须建立制度和制定法律，并且长期地保持下去”，才能“收到真正的效果”。

和温家宝一样，人们常拿财产申报和《政府信息公开条例》作比较，因为两者的目的都是使权力能够变得更加透明。但根据北京大学公众参与研究与支持中心的调查，《政府信息公开条例》从2008年5月1日实施后，效果并不理想。该条例公布一年之后，包括外交部、铁道部和文化部在内的42个国务院部门，以及三个省级政府，连最起码的要求——在3月31日之前公开一份“信息公开工作年度报告”——都没有做到。

毛寿龙说，基层政府工作人员没有动力公开政府信息，因为这件事没有纳入政绩考核。另外，由于法律不明确，他们也不知道哪些东西可以公开，哪些东西不可以公开。没有人愿意为一件不确定和不被考核的事情冒风险。

财产申报同样不是政绩考核的内容，基层政府同样缺乏推动此事的动力。更麻烦的是，相关法律一天不出台，对有问题的官员和党干部的处理方案一天不明确，局面就会出像毛寿龙说的那样，“谁公布财产，谁就有可能下地狱”。这种风险足以让人却步。

当然也不乏乐观主义者。上海交大凯源法学院院长季卫东认为，阿勒泰和慈溪的做法可能引起“下行上效”，用他的话说，这是“打苍蝇”倒逼“打老虎”。但这种乐观情绪很难得到共鸣。中国社科院农村研究所研究员于建嵘就认为，阿勒泰和慈溪的做法注定只是“例外”，不可能成为普遍的选择。

对今天的基层官员来说，改革有风险，不改革似乎“最安全”。既无法律义务，又无激励措施，毛寿龙说，不可能指望基层领导人愿意甘冒风险去改革。

反贪和维稳的压力

什么力量能够打破今天的僵局呢？

第四次向全国人大提交关于财产申报的建议时，韩德云说，1998年亚洲金融危机后，为了保证经济增长，政府加大了公共财政支出，结果在提振经济的同时导致了腐败大肆滋生。根据这个经验，再不推行财产申报和公开，4万亿政府投资很可能变成腐败的源头之一。

腐败高发是要求出台官员财产申报制度最直接的理由。最高检察院2009年向全国人大提交的工作报告中称，2008年全年立案侦查的贪污贿赂大案17594件，重特大渎职侵权案件3211件；查办涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2687人，其中厅局级181人、省部级4人。

“近几年公务员队伍被曝光的贪腐案例，已呈现出贪污受贿金额越来越大、贪污受贿主体犯罪年龄越来越轻、贪污受贿主体范围分布越来越广的显著趋势。”韩德云说。

此言非虚。2006年陈良宇案牵连出一些干部的腐败问题之后，先后落马的省部级官员高达13人，其中黄光裕案牵连出包括公安部部长助理郑少东、广东省政协主席陈绍基、浙江省纪委书记王华元等人，同一时期因经济问题先后接受调查的高级官员，还有国家开发银行副行长王益、全国人大财经委副主任委员朱志刚、最高法院副院长黄松有、天津滨海新区原书记皮黔生、深圳市长许宗衡等人，一些大型国企也纷纷爆出丑闻，包括中石化原董事长陈同海，中核集团总经理、党组书记康日新等在内落马，陈同海更被揭露出创纪录地受贿将近2亿元。

中国反腐败重内部监督而轻外部监督，重事后追究而轻事先预防，国家行政学院教授汪玉凯说，党内纪检和组织部门的机构一直在膨胀，近年来，在原有组织机构之外，中纪委和中组部又成立了十几个正部级的巡视组，传统反腐模式的成本越来越高。

与腐败同时发展的是社会不稳定。2008年中国举办了奥运会，2009年将迎来60周年国庆，2010年还将举行世博会，这一连串重要事件见证了中国的经济崛起，也使得中国的经济增长模式——强大的政府致力于经济增长——受到世界的瞩目，但最近几年以来，社会不稳定开始分散各级政府对经济发展的注意力。

汪玉凯说，2005年以后，中国每年群体事件相比1990年代迅猛增长。早在北京奥运之前，对地方政府来说，“维稳”就成了和GDP增长同样重要的事情。政府必须在两者之间分配资源。随着一系列群体事件的爆发，“维稳”的重要性越来越被强调。

2008年在贵州瓮安、2009年在湖北石首，两起非正常死亡案件导致大量人群聚集，并与地方政府发生剧烈冲突，成为标志性的群体事件。由于参与者大多数和当事人无关，有人将这种现象命名为“无直接利益冲突”。但韩德云不能想象，用啤酒瓶袭击武警的石首市民，是在“没有利益”的情形下“参与冲突”的。他认为，人们并非在一夜之间变得激烈的。因为社会普遍认为权力产生财富的时候，无权者的被剥夺感由来已久，人们认为自己最基本的利益受到了侵害，又被处置非正常死亡事件的政府的野蛮作风所激怒。

汪玉凯认为，腐败和特权是影响到社会稳定的最重要原因，群体事件往往“与政府权力得不到制约、行政不规范和信用流失有关系”。权力与财富的结合程度“超出人们能够容忍的范围”，在韩德云看来，是许多群体事件的心理基础。

在中国社科院农村研究所见到于建嵘的时候，他刚刚从黑龙江牡丹江市调查回来。牡丹江市的出租车向来由个体司机经营，当地有关部门决定将出租车运营权控制在自己手中时，毫无选择余地的司机们选择了罢工。在利益的驱使下，于建嵘说，一些部门不仅没有维持稳定，反而成了某些不稳定的原因。

于建嵘说，一旦出现瓮安和石首类似的突发事件，分配不均和地方政府滥权导致的怨恨被诱发出来，石首那样的激烈对抗的场面就会发生。

突然爆发的群体事件在毛寿龙眼中是一种“散在”的力量:几万人走上街头，网络上批评如潮，难以预料、无法控制，也没人可以组织、认识和利用它。

传统的维稳机制受到这种“散在”力量的挑战。2008年底到2009年初，2000多名县委书记和县公安局长先后在中央党校和国家行政学院接受了轮训，维稳是培训的主要内容之一。湖北石首的县委书记和公安局长也接受了这一轮培训，却没有阻止“石首事件”的发生。

“一味想压下去”，于建嵘说，“是压不下去的。”

“将矛盾化解在基层”的维稳方案将遇到越来越多的困难，因为维稳要求制约权力，于建嵘说，地方政府没有能力也没有意愿去这样做。

这对“中国模式”是前所未有的严峻考验。汪玉凯说，“一个政治模式如果不能有效地制约权力，不能有效约束腐败，就会不断受到质疑”。

在《新民周刊》年初的封面报道《以政改破解改革难局》中，汪玉凯也接受了采访，他说，对今天的中国来说，政治改革的紧迫性已经超过了经济改革。

官员财产申报制度被看作是制约权力、约束腐败和维持中国社会稳定的最好切入口，而越来越大的现实压力要求尽快打破僵局。

汪玉凯说，决策部门“必须果断出台措施，才能提振公众的信心，让大家重新看到改革的希望”。

财产申报贵在决断

毛寿龙认为，财产申报是政治改革的一部分，贵在决断。韩德云说，这个决断意味着，中共和中央政府下决心“大范围地、大幅度地、制度性地往前走一步”，“不然还要付出很大的代价”。北京大学法学院教授王锡锌认为，“决断”是主权者或其代表对涉及政体生存的根本性问题的判断与决定，是原则性、方向性和总体性的。他在评论阿勒泰地区官员申报制度时说过，中央的“决断”……比十个、百个阿勒泰“试验”重要得多。

中共十七届四中全会将于9月召开，《瞭望》杂志最近发表文章说，会议将“研究加强和改进新形势下党的建设问题”，并称，将党建问题作为中共中央全体委员会议主要议程，是15年来的第一次。由于2009年是中共执政60年的节点，《瞭望》的文章分析认为，会议将分析总结中共执政的经验教训，并对党内民主和反腐等民众关心的问题作出反应。

这篇文章谈到了“社会期待的”官员财产申报制度。文章说:“有理由相信，四中全会会在社会的最期待处作出新的制度性安排。”

这被理解成，中共十七届四中全会可能就官员财产申报制度出台规定。数名接受《新民周刊》采访的人士，都对此表示了审慎的期待。

韩德云说，要求党干部申报和公开财产，再推广到全体公务员，是可行的方案。一方面，大多数官员同时是中共党员，另一方面，和公务员系统相比，党内的控制力更强。

这个制度将帮助中共提高执政能力，同时，由于涉及党员和官员的强制性义务，韩德云认为，只有中共中央和全国人大才有权作出相应规定。不管从哪个角度来说，官员财产申报制度的决断必须由中央层面来下决心。

和所谓“‘打苍蝇倒逼‘打老虎”的乐观想法不同，韩德云虽然赞赏阿勒泰和慈溪的尝试，却怀疑其效果。作为一名法学副教授出身的资深律师，韩认为，阿勒泰和慈溪的做法“缺乏法律依据”。

韩德云认为:2006年开始实施的《公务员法》错过了明确这一法律义务的最佳时机。

没有规定官员必须申报自己的财产，是《公务员法》的致命缺陷。当年法学界就此有过激烈的争论，但最后，让《公务员法》尽快出台的主张占了上风，立法者选择了回避困难，不要求官员申报财产。

韩德云主张，必须修改《公务员法》，或者制定一部规定官员财产申报的专门法，作为《公务员法》的补充，官员财产申报制度才能取得真正的成效。同理，要强制党干部申报财产，相关内容应该在党章中做出安排和规定。

制度设计考验政治智慧

实际上，出台官员财产申报制度的最大困难并不是技术手段不成熟，而是一旦出台以后，如何处置那些财产来源有问题的官员和党干部。这也是改革的难点所在。“不能说只要公布了，钱全是他的”，毛寿龙说，“但也不能先鼓励小偷自首，等他自首了又往死里打”。从官员不需要公开财产到必须公开财产，必然要涉及历史问题，处理不好，社会有失序的风险。这是对制度设计者政治智慧的重大考验。

毛寿龙主张引入一种类似“司法协议”的制度。在美国的司法制度中，如果嫌疑人主动认罪，可以达成司法协议，减轻或免除刑罚。这种制度是一种妥协，但有利于降低司法成本。“策略、技术和制度，要给官员和监督者提供更大的空间”，毛寿龙说，如果没有妥协、协商的空间，双方没有商量，大家硬碰硬，结果堪忧。

多数受访学者对《新民周刊》表示，某种程度的豁免将不可避免。有人主张设置三年宽限期，如果官员在过渡期内将非法所得上交，不追究其法律责任。有人主张“新人新办法，老人老办法”，首先要求“新后备干部”和“新提拔干部”申报财产。这个方案主张，将财产申报和公开作为官员和党干部推荐和自荐的内容，作为提拔和任命的前提条件，一旦申报不实，即取消被推荐、被提拔和任命的资格。

也有人主张不溯及既往，即新任官员、干部和制度出台后的财产，实行更加严格的申报，对制度出台之前的财产和在任官员，执行较宽松的申报要求。

任何形式的豁免，都将成为政治上的妥协——妥协被认为是官员财产申报制度的一种需要，但问题是，妥协到什么程度，追究与豁免的标准是什么，罪与非罪的界限划在那里，制度的设计者如何与公众取得共识，无疑是重大的难题。

包括韩德云在内，许多机构和个人已经起草了若干版本的财产申报法规草案，据《新民周刊》了解，还有一些草案正在起草拟定当中。如何处理历史问题，都是起草者最头疼也最小心翼翼的地方。

尽管财产申报制度并没有出台，也缺乏一个时间表，但起草者已经开始呼吁，公众应该以更理性和宽容的心态对待此事。他们不得不担心，由于中国财产分配的状态长期不透明，由于社会矛盾日趋尖锐化，突然公开官员和党干部的财产，可能产生震撼性的效果。

但他们同样表示，这种担心远不足以成为阻碍财产申报制度出台的理由。汪玉凯说，官员财产申报制度能否尽快出台，是中国当下深化改革的试金石。

根据国际反腐NGO“透明国际”公布的数据，2008年，在全球180个国家和地区中，香港地区的廉洁水平排名12，台湾地区排名39，中国大陆排名72。这一排名虽有争议，但引人深思。

包括中国香港和台湾地区在内，全世界有数十个国家和地区要求官员申报和公开自己的财产。

中国内地会是下一个吗？■