世界私立高等教育的发展特点

赵长兴

令各国政府和高校瞩目的“第二届世界高等教育大会”即将于2009年7月在巴黎召开。十年来，国际高等教育经历了深刻变化，面临着诸多挑战，其中，私立高等教育的加速发展成为不可回避的事实。如何根据本国国情发展私立高等教育，值得决策者思考。

一、世界私立高等教育发展状况和学校类型

1. 亚洲和拉美的私立高校学生数量增长最快

十年来，私立高等教育在全球范围内迅速发展。据估计，全球私立高校学生占高校学生总数的比例已达30%。在发展中国家和发展转型国家，高等教育规模由小变大的趋势十分明显。在巴西、印尼等不少国家，私立高校学生数占高校学生总数的比例超过60%；在发达国家中，除日本、韩国及美国外，多数国家私立高校学生占学生总数的比例在10%以下。从地区来看，亚洲私立高校学生数量增长最为显著。日本、韩国、菲律宾、印尼、马来西亚等国私立高校学生数量占学生总数的比例较高，印度私立高校学生数量占全国高校学生总数的30%，名列世界第二，仅次于美国。澳大利亚和新西兰私立高校学生占全国学生总数的比例较低，分别为3%和10%。拉美私立高校学生数量保持着较大规模，占全国高校学生总数的47%，巴西、智利、哥斯达黎加、萨尔瓦多、秘鲁等国私立高校学生的比例超过了50%。美国私立高校学生的比例一直较为稳定，几十年来都在20%~25%之间。东欧和中欧的私立高校学生数量在经历了20世纪90年代初期的迅猛发展之后出现了停滞现象（只有波兰等国达到30%），但近年有所反弹，在职培训学院数量激增，学生数也相应增加。西欧似乎是这一全球潮流的局外人，其高等教育改革更多涉及的是公立大学的财政和管理，私立学校长期被边缘化。另外，德、法、英等国的私立高校学生数量占学生总数的比例仍然较低。比利时和荷兰的这一比例相对高些，但它们的规章和财政有较强的公共色彩。葡萄牙是个例外，其私立高校学生数量占学生总数的比例达26%。非洲的现代私立高等教育起步晚、规模较小，但肯尼亚、南非和坦桑尼亚等国的私立高等教育发展比较快。阿拉伯地区的私立高校规模开始扩大，埃及、约旦、黎巴嫩等国私立高校的发展较为突出。总之，除东亚和拉美外，美国、中欧和东欧以及英语区非洲国家私立高校学生比例也相对较高。

2. 非精英型私立高校发展显著

私立高等教育学校的类型呈现多样化的特点。从其作用和动机看，可分为精英和半精英型、宗教和文化型、非精英和需求办学型三类，这三类高校包含营利型和公私合作型学校。三类高校的共性是，侧重于实用教育和培训，基础研究力量较弱；学生家庭背景较好；开设科目数量有限，工商科目实力较强；办学以就业为导向。

在精英和半精英型学校中，半精英型学校占多数，这类学校在国家级大学中处于相对领先地位，它们介于精英学校和非精英学校之间，通常采用传统的西方办学模式。企业化是其办学特点，学校的收入以学费为主，财务方面采取严格的公司化管理。学校多愿意寻求与国外建立合作和互认关系，不少学校用英文教学。这些学校的办学动机呈现多样化的特点，如个人提升知名度，企业谋求发展，展示优质的私立教育，为学生和商业服务，支持国家发展等。在精英型私立学校数量有限，资源不足以满足教育需求的情况下，全球各地涌现的这些半精英型学校值得关注。

在宗教和文化型学校中，宗教学校是世界上成立得比较早的私立学校。它们一般明确声明自己属于非营利性学校。这类学校起初在拉美、欧洲和非洲等地较为普及，如美国的耶鲁大学、普林斯顿学院等最早属于新教举办的学校。目前，宗教办校出现了两点新变化：一是亚非地区混合型宗教学校开始兴起，二是学校的宗教特性和宗教力量逐渐削弱。随着宗教对学校影响的减小，以民族价值为基础的文化型学校在地方特性的影响下出现，它们强调安全、宁静、秩序和权威等价值，迎合了一些家长的需求。

非精英和需求办学型高校的数量在私立高校中增速最快。社会对高等教育的巨大需求和办学法律环境的宽松为其提供了有利条件。在一些国家，私立高校的数量超过了公立高校的数量，占主导地位，而且发展非常迅速，成为提供高等教育机会的重要力量。这类高校多为职业技术学院或学校性质，其中不少学校尽管在各方面类似于低水平办学的公立学校，但却更多在质量、管理和收费上受到非议。为此，管理部门需要鉴别哪些学校的教学质量、办学态度、管理和投入存在严重问题，以营利为主要动机；哪些学校态度认真，以就业为导向办学，积极采纳新的办学方式。了解这些才便于在决策和奖学金管理方面区别对待。

3.营利性高等教育机构呈快速发展势头

按照法律规定，有些学校属于非营利性学校，但在实际运作中却以营利为目的。这类学校的数量在发展中国家普遍增长较快。在巴西，营利性高校学生2005年占学生总数的19%。在美国，营利性高校的数量增长最快，营利性高校学生数超过私立高校学生总数的1/3，占全部高等教育学生人数的8%~10%。营利性学校多开设1~2年的短期教学计划，类似公立社区学院。在南非，营利性高校的数量超过整个国家私立高校数量的2/3。乌克兰也拥有众多营利性学校。在这些营利性高等教育机构中，有些教育公司在拉美和欧洲等地购买非营利性大学，有些营利性高等教育机构在股票交易所上市。尽管高额学费是招生的障碍，但许多营利性机构招收到了来自非传统渠道、非特权阶层的学生。

4. 公私合作型机构出现新特点

公私合作型机构一般分两种：一种是两所或两所以上高校的利益互补型合作，这些高校多是非精英性的，有的以营利为目的。在南非、中国、捷克、印度和德国等国，经常会出现，一所私立学院为了得到管理部门的法律认可和对先进设备的使用权，而依附于寻求付费生的公立大学。例如，俄罗斯的公立大学下设私立学校，并与之保持密切联系。这种公私合作经常是不平等的，经营计划也不是很清晰。合作双方因为不同的动机和所有权经常发生冲突和矛盾。在澳大利亚、美国和英国，越来越多的公立大学十分渴望获得额外收入。跨境合作使公立性质的大学能够以私立性质在国外经营。为扩大入学机会，公立和私立机构也会进行合作，将自费生纳入公立大学招生范围，如在中欧和东欧，一些供不应求的公立大学免费或低学费招收一部分公费生，同时招收一部分付费生。在俄罗斯公立大学中，40%的学生是自费“私立”生。如果将这些自费生纳入私立高等教育系统来统计，俄罗斯、乌克兰等国高等教育的私立成分超过公立。从平等角度看，公立大学接受付费生是错误的，因为这只能让来自特权阶层的学生受益。公立大学制定经营策略、开设付费生课程的动机是增加收入，有时是为了弥补主体经费的不足，有时是为了与崛起的私立部门竞争。这种合作存在平等和质量问题，但总体上就学机会扩大了。这种合作使公立与私立机构的界限变得模糊，但公立机构和私立机构在所有权、经营方式、与国家和市场的关系、财政、课程和学生的入学方式等方面仍有明显不同。

二、私立高等教育发展对高等教育经费的影响

1. 私立高等教育弥补了公共经费不足，扩大了受教育机会

私立高等教育迅速发展的一个原因是国家公共教育经费缺乏。政府负担不起高等教育的巨额费用时，制定出有利于私立教育机构发展的政策，以扩大教育机会。私立高等教育发展的另一个原因是私立教育机构效益更高。私立高校的支持者认为，私立机构比公立机构的效率更高。例如，美国独立学院学生仅占高校学生总数的20%，但其毕业生却占毕业生总数的30%。在尼日利亚等发展中国家，私立高校的效益比公立高校要高得多。此外，私立高校无论在决策还是文化方面都比公立高校更具有灵活性。

在许多国家，私有化因素被引入到一些公立高校。在阿根廷等国，公立大学鼓励教师在私立机构兼职，以增加收入。此外，公立学校接纳付费生，这解决了公共经费短缺的问题。乌干达于1993年首先尝试了这种方式，随后，阿根廷、澳大利亚、中国、肯尼亚也开始采纳这种方式。

学生是私立高校出现的受益者。他们考虑的问题是投资是否值得，毕业后能否找到工作。在失业率高的国家，学生对私立高校持谨慎态度。在一些重视教育的国家，不管未来就业前景如何，学生均愿投资高等教育。在美国和澳大利亚等国，私立高校学生同样可以获得奖学金和贷款。在印尼、哥伦比亚等一些国家，学生可以通过学校或社区计划获得资助。私立高校的出现大大增加了学生的受教育机会。

2. 各国对待营利做法不一

许多国家的公民和政府认为，营利和教育不相容，这使立法工作困难重重。一些国家的法律没有对营利机构做出明确界定，专家们对教育是否可以营利也没有形成统一认识。美国拥有的营利性机构最多，这些机构的营利空间在20%~30%之间，它们与其他公司一样纳税。埃及、阿根廷等国的法律明确规定，教育机构不能以营利为目的；中国规定，办学者可以获得合理回报；俄罗斯则允许营利性大学的存在。个人认为，对高等教育的利润课税是可以理解的，政府可使用资金杠杆来促进或规范私立学校。同时，政府在税收和营利性学校方面的态度会影响私立学校的生存。

3. 政府对私立高等教育机构的资助方式多样

一些政府在私立高等学校的启动和发展阶段提供资金或技术支持。例如，向办学者提供资金、赠品或校舍，允许私立高等学校使用公立学校的设施，给予办学者一定的免税期，减免物资进口税，支持学生获得奖学金和贷款，鼓励私立研究人员申请国家研究基金，支付获得高级资格的私立高校教师工资等。

4. 各国对私立高校的慈善捐助情况不同

私立高等学校的办学资金来源包括商业贷款，实业公司或发起人的投资，家长基金或宗教团体的捐赠，公司或个人的慈善捐助，社会募捐，学校积累的利润等。关于慈善捐助，法律通常规定捐助者放弃管理捐助金的权利，以保护机构的自治性，捐助者获得纳税优惠。美国也许是高等教育慈善捐助事业最发达、系统最完善的国家。英国现在开始在效仿美国的高等教育慈善捐助做法，而欧洲其他国家的高等教育慈善捐助仍较少。亚洲对高等教育的慈善捐助已经开始出现。如，在中国，邵逸夫和李嘉诚多年来对高等教育给予了巨大支持。另外，新加坡、香港和英国分别在2000年、2003年和2007年发起了政府配套资金方案。

三、公立和私立高等教育机构合作机制

1. 公私合作不断深入

国家包办高等教育的时代已经结束，私立高等教育机构被看成是扩大高等教育机会的最好手段。公立机构采取成本回收措施，加强了机构的私有化性质（指在经营管理中使用私营机构或市场原则，而所有权仍保留在公立机构中），推动了私立高等学校的建立和发展。国家与市场之间相互作用促成了公私合作，这一合作成为许多国家教育改革的重要内容。目前世界上出现一些新的态势：一是不把高等教育看成是公共产品；二是私立机构的作用不断增强。公私之间的界限变得模糊，纯粹意义上的公立机构减少，公立机构以各种方式介入私立机构或市场活动，而私立机构也以各种方式接受公共资助，所有权呈现多样化的特点。

公私合作意味着将私立机构纳入国家高等教育发展战略。各国对市场作了不同程度的让步：有的国家私立高校仍然处于边缘地位；有的国家允许私立机构在付费课程、奖学金、筹资等方面介入公立学校的运营；有的公立高校在介入各种有收益活动的同时继续保持公立性质；有的私立机构被允许参与公立高校活动，私立项目由公立学校执行；有的分工明确，大学由公立机构负责，私立机构被允许经营二等职业技术学校或社区学院；有的公立学校被允许转变成独立的法人实体，拥有高度自治权；有的国家依赖占主导地位的私立机构扩大教育规模；有的国家发展私立精英学校；有的国家任凭私立教育机构自由发展。由此看出，私立高等学校已从边缘性的参与逐渐转变成拥有一定权力的私立机构。

在高等教育办学领域，公私合作形式多样，如公立高校接受私人捐助，公立高校获取经营性收入，公立高校开办自费教学，公立高校与私营企业进行项目合作，政府与私企合办学校，私立高校获得政府拨款，私立高校获得项目补贴或一次性补助，私立高校接受非政府捐助等。

2. 政府有待于积极推动公私合作关系

世界各国的高等教育以公共教育为主，政府对私立机构的参与多采取谨慎态度。其主要忧虑是私立机构的营利性，因为社会普遍反对从公共产品中获取利润；其次是私立的金钱观念将有碍于学术自治。但实际上，一些私立部门由于在资金使用上的灵活性，学术自治反而得到了保障。此外，社会普遍认为，私立学校的办学水平和质量存在问题。但实际上，由于公私立学校的学生、教学课程和行政管理方式不同，衡量学业难有统一标准。

面对私立机构参与高等教育的世界潮流，决策者们需要尊重私立机构，承认其优势，制定鼓励性政策框架，支持学生贷款和合格教师补贴，提供参与研究基金的申请机会，对向私立机构的捐款提供配套资金，积极为私立机构发挥作用提供空间，把它们当作高等教育扩张的主要推动者，促进私立精英高等教育机构的建立和发展，鼓励慈善捐款，建立私立机构参与高等教育发展的税收激励机制，邀请私立机构参与高等教育政策的制订过程，改变行政管理一些僵化的模式，包容因纳入市场因素而引起的暂时的小混乱，恰当地利用市场提高高等教育效率。

针对私立机构的特点，决策者需要协调行动，兼顾公私两方的利益，确定调控私立机构发展的步骤，制定改善公私立学校教学质量的措施，鼓励设立实用科目以外的其他科目，规范营利性私立学校的收费。在反对高校商业化的同时，保障合理收入并建立激励机制。未来高等教育的发展依赖于公立和私立机构建立可靠的联盟。双方的不信任和竞争关系应转变为互信和合作关系。

四、私立高等教育发展带来新的管理问题

1. 各国相关法规不同，管理调控有待加强

随着私立高校的多样化和复杂化，管理机构面临的挑战加大，改善对办学者的调控成为当务之急。对政府来说，高等教育不能完全交给有太多不确定因素的市场。市场有效率优势，但缺少公平优势。缺乏调控的高等教育市场会导致办学水平低、招生条件宽松、评估过程混乱、考试作弊、虚假学校、欺骗性广告等现象。政府需要采取措施保护消费者。此外，政府有必要收集私立机构的信息为决策服务。政府还需要监测营利性学校的财务。一个平衡的调控系统，既可保护公众，又能鼓励投资。在对私立高等学校的管理方面，法国、德国、尼日利亚、俄罗斯等国的管理规定较少，而南非、阿联酋等国的规章较为严格。

在管理和调控机构中，有的是国家政府部门，有的是经过认可的中介机构，还有的是国家政府部门指定的独立机构，不同的归属决定了不同的评估效果。另外，在具体操作中，中央、省级或地方政府之间可能因应用标准不统一而出现矛盾。此外，负责调控管理的人员技术水平极为重要。在许多国家，这些人员属于公务员，具体开展工作时还需要依靠专门学术委员会或专家，这就可能造成有关事务的批准和督查时间周期较长。为了改善管理，政府还要建立健全的调控政策，以法规形式明确办学者的作用、权利、义务和资格，办学程序，外部质量评估，政府资助，政策优惠，信息提供，报告义务和监测工作等。

2. 高等教育办学审批缺少灵活性

办学申请者经常在申请过程中遇到一些问题。例如，批准过程不像宣传的那样透明和清晰，办学者难以了解需要的文件和程序；在一些国家，资格鉴定部门不能单独批准申请，还需要经过非程序化的领导同意意见；一些评估态度保守，指标宽泛，经常采用现有对公立学校的标准，缺少灵活性（有些评估标准对新办学者的书籍数量或场地提出苛刻的要求，而不是对教学模式提出要求）；管理部门复杂的批准过程影响了办学申请和资格鉴定的通过；有的管理部门不能帮助办学者在土地和校舍上获得优惠，却要求建在城区的新学校提供足够的空间。针对这些问题，管理部门审批时可努力平衡各种因素，不过分费时费力，但在学术和资金上要进行基本的审查。

3. 网络教育和跨境教育给管理带来新的挑战

提供远程教育的机构类型较多，有的在当地国建立合法实体，受法律和规章约束；有的与当地私立大学合作办学；有的购买下当地的私立学校并进行经营；有的使用当地学校提供在线或函授教学指导；有的提供在线教育，颁发自己的文凭，不受当地法律约束。许多发展中国家的管理机构面临国际办学者和网络办学者的挑战。在这种情况下，管理上的难点是对付颁发虚假学位或资格证书的跨国国际组织。这类组织一般设在海外，当地政府难以靠自身力量来应对，只有通过签订大量政府双边协议或建立国家合作框架才有希望解决教育的跨境管理问题。目前国际组织正积极考虑建立质量保障机构网络。在欧洲，新近建立了欧洲高等教育质量保障注册机构，文凭造假者再也不能声称其文凭得到某某知名机构的鉴定了。

五、私立高等教育需要相应的质量保障机制

1. 传统的质量保障机制相对保守，不适应新形势要求

随着高等教育的全球化和市场化，新的办学者大量涌现；在许多国家，新兴私立学校多被认为教学水平低下，这对质量保障机制提出了新的要求。各国质量保障机制不一，不少较为传统。许多国家私立高校办学的评估标准通常是参照传统的公立高校制定的，这些评估标准一般涉及使命、管理和行政构架、基本课程要求、教学计划、学科数量、资金和学校的稳定性、所需设备、学生服务机构、教学资源、问责制等维度。在审查资格和质量时，审查人员往往来自传统的公立大学，其评价也趋于传统。革新在他们看来代表了对学校的不信任。他们评价时有些过分关注图书馆、实验室、全职教师、有博士学位的教师比例、研究能力等。但实际上，这些因素不一定与教学质量密切相关。随着学生的多样化、劳动力市场的新要求和职业技术培训的迫切需要，社会期待出现新型学校，而私立高校能更好地满足这些变化所带来的新需求。每所私立高校的目标、战略和资源有所不同，传统的评价标准和指标不完全适合它们，对它们的评价标准需区别于传统大学。教学模式革新本应该受到重视，然而评估部门却不一定对新教学模式持积极态度，没有充分运用可帮助学校采纳合乎需要的行为的那些标准，没有说明为达到预期结果可选择的不同道路，没有向学校解释各项标准的统一原则。应该承认，很难找到统筹考虑学校多样性的标准，但应该有一个基本共识：评估工作应充分考虑学校的办学目的和目标。

2. 质量保障成为政府和学校的管理战略

质量保障机制能筛除不可靠的学校，允许达标的学校生存，帮助改进质量，向家长、学生、雇主提供学校资格和质量方面的准确和公开的信息。学校在自我评估或外部评审中，其自身的管理计划、信息体系和报告机制无疑将得到改善，因此，质量保障是学校能力建设的重要方面，也是学校发展的战略需要。

质量保障机制同时也产生了一些不利影响。例如，质量保障标准和程序侧重传统方法，使高校的革新和多样化发展变得困难；过分强调形式指标或量化指标，使高校难以承担质量责任，无法制定革新方案；在统一化的评估标准下，学校不得不向标准靠拢，追逐名声和地位，使学校走向更加单一化，不利于多样化的发展。

（作者为常驻联合国教科文组织代表团教育官员）

责任编辑 邓明茜