对影响我国审计问责的现实环境的分析

侯晓靖

从近几年来我国国家审计的实践来看，很多问题“屡审屡犯”，其根本原因就在于问责制度的乏力。加大国家审计问责的力度，构建我国国家审计问责制度成为了极为迫切的问题。而国家审计问责制度作为一种制度安排，是在一定的制度环境中进行的。影响我国审计问责的现实环境的内容包括政治环境、经济环境、科技文化环境以及社会文化环境。

一、对我国审计问责的现实环境的分析

(一)对政治环境的分析

政治环境是国家审计最为重要的外部环境，它决定着一国的国家审计模式。政治环境的核心是政治制度，一国的政治制度通常是由一国的法律尤其是宪法来反映和确认，它受到法律强制力的保护。我国《宪法》中规定：“人民代表大会制度是国家的根本政治制度。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”与之相适应，我国实行的是行政型的审计模式，在国务院下设置国家审计署，为我国最高审计机关，地方各级审计机关在业务上受到上一级审计机关的领导，在行政上受到本级政府的领导，即受双重领导，向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告。从体制本身来讲，这种审计体制难以保证国家审计的独立性，其对政府行为的检查和监督也就会失效，也就更谈不上对政府的失责和失职行为进行责任的追究和作出相应的惩罚了。

行政型国家审计模式主要从三个方面导致了审计独立性的缺失：

1组织设置的独立性：即要求国家审计机关的组织机构设置的决定权独立于被审计单位之外，不受任何社会、个人或团体的干涉。我国现行《审计法》中规定的：审计署作为国家最高审计机关，是国务院的组成部门，列国务院负责并报告工作；地方各级审计机关受到本级行政首长和上一级审计机关的双重领导对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主；审计机关如果需要设立派出机构也要经本级人民政府批准。从隶属关系上来看，我国中央审计机构、地方审计机构包括其派出机构的设置都没有独立于被审计单位政府之外，势必受到政府的干涉，这样根本无法保证审计独立性。

2人员任免的独立性：即要求国家审计机关的主要职务任免的决定权独立于被审计单位之外，不受任何社会、个人或团体的干涉。从最高职务的任免权来看，审计署审计长是由国务院总理提名，全国人民代表大会决定人选，全国代表大会闭会期间由全国人民代表大会常务委员会决定任免；审计署副审计长由国务院任免。地方审计机关正职领导人由本级政府行政首长提名，本级人民代表大会常务委员会决定任免，报上一级人民政府备案；副职领导人由本级人民政府任免。另外，地方各级审计机关正职和副职领导人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。可见，政府对于审计机关领导人员的任免具有很大的权力，也同样影响着国家审计的独立性。

3经费的独立性。经费是审计机关履行其职责的经济保证，项俊波(2001)认为“审计机关履行职责所必需的经费保证，是审计机关依法独立行使审计监督权的条件”。我国《审计法》第十一条规定：“审计机关履行职责所必需的经费，当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。”但在别的审计模式中，如实行立法型审计模式的英国，其审计活动的费用由议会决定，而不是由财政部决定。我国行政型审计模式下，审计机关没有足够的审计资源，经费来自被审计单位，势必会受到被审计单位的影响，难以保证其审计的独立性。

我国采取的这种行政型国家审计模式在很大程度上导致了国家审计独立性的缺失，这种缺失造成了国家审计难以真正起到对政府行为的监督和检查作用。要想真正实现对政府行为的检查和监督，并对政府相关部门的违规违法行为进行责任的追究和惩罚，则必须改变这种审计模式。

(二)对经济环境的分析

影响我国国家审计问责制度的经济环境主要体现在下面几个方面：

1市场经济的发展要求政府职能的转变。现在，我国已经基本实现了市场经济体制，这种经济体制要求政府职能发生相应的转变，从以经济建设为主导型的政府转变为一个以公共服务为主导型的政府，其主要职能体现在三个方面：①宏观经济调控职能；②提供公共产品和公共服务的职能；③市场监管的职能。随着政府职能的转变，其在公共产品和服务方面的支出将不断增加，对政府职能的绩效实现情况进行评价和监督也就越来越重要，只有这样才能保证政府职能的顺利实现。政府将公共服务和公共产品提供给社会公众，必须要将政府的公共服务置于社会公众的监督下，因此，社会公众有必要对政府公共服务职能的履行情况进行检查监督，并对于其不履行、或没有经济、不讲效率、不讲求效果的履行应该进行责任的追究，并作出相应的惩罚。当然这种监督和问责是由社会公众委托国家审计机关及问责机关来进行的。市场经济越发展，国家审计问责的重要性就越大。

2经济高速增长，财政支出不断增加。我国从1996年到2006年10年间国家经济增长速度较快，特别是2003年后GDP增长率在10％以上，随着我国经济的快速增长，政府的公共支出日益增加。社会公众对于政府公共支出的效益也越来越关注。不仅社会公众想了解、检查、监督政府公共支出，而且对于政府没有履行其职责，不经济、不讲求效率和效果的使用公共资源的行为也越来越关注，要求对于政府的这种行为追究责任并作出相应的惩罚。

(三)对科技文化环境的分析

科技文化环境的影响主要体现在以下几个方面：

1随着科技发展，政府对于知识资产、信息等投入不断加大，无形资产审计项目越来越多，将成为国家审计的主要内容之一。

2科技的发展要求审计技术不断提高，给审计目标、范围、对象、技术、审计评价标准带来了重大挑战，特别是计算机审计技术的应用已经成为国家审计新的课题。

3随着科技发展，要求国家审计技术不断提高，同时也给审计检查和监督带来了更大的审计风险。

4科技的发展，审计难度和审计风险的不断加大，都要求审计人员的技术水平不断提高。

(四)对社会文化环境的分析

我们现在在观念上存在一些问题，一是国家审计不光要进行监督和检查，更重要的是对于政府的失责行为要进行追究和惩罚，2004年7月美国最高审计机关(GAO)的法定名称由美国会计总署(the U.S.General Accounting Office)更名为政府责任署(the Govemmem Accountabilty Office)，更是体现了“政府对公众的责任乃是审计的实质”这种观念；二是很多人认为对于审计报告披露的国家部位的财政案件中，只要钱没有进个人腰包，用到公家身上就行了。这样的观念更应该转变，政府作为代理人，对于公共资源的使用必须尽量与委托人(社会公众)的意愿相一致，对于每一分钱的使用必须起到能够增进社会公众的福利的作用，这是政府对社会公众

应负的最基本责任；三是对政府的“无过无为”行为，对那些不积极履行自己的职责、碌碌无为或不认真履行自己职责的政府行为也要进行责任的追究。

二、有利于审计问责的理想化环境建设

从政治环境、经济环境、科技文化环境、社会环境等各审计环境来看，我国国家审计所处的外部环境与国家审计及其问责制度的建立有着一定的差距。要想完全充分发挥国家审计机关的职能，对政府运用公共资源的行为进行检查和监督，并对审计结果进行责任追究，促使政府理想化环境应该是这样的：

1政治环境：一是充分发挥民主集中制与人大的问责作用。人大应当通过国家审计来检查和监督政府在财政预算管理过程中的情况和所存在的问题，以全面评价政府对社会公众所承担的受托经济责任的履行情况，并对政府部门的失责行为进行责任的追究；二是充分保证我国国家审计机构的独立性。要彻底改变行政型审计模式，可向立法型行政模式转变，切实保证审计机构的独立性。从国家审计机构的设置上，使其独立于政府，不受到政府的干涉；从领导人员的任免上，最高审计机构的领导人，可由全国人大及其常委会决定其任免，地方各级审计机构的领导人可由上一级审计机关和地方人大商议决定其任免：从审计机构的经费来源上，保证其有足够的审计资源，不受被审计对象的干涉，要实现我国国家审计机构的充分独立，要从多方面予以保证，其根本在于国家审计模式的根本性变革，

2经济环境：要加快经济体制改革，建立起完善的社会主义市场经济体制，相对于市场经济体制，实现政府职能的转变，从经济建设型政府转变为公共服务型政府，充分发挥其为社会公众提供公共产品和服务的功能。

3科技文化环境：科技快速发展，计算机技术、网络技术、信息技术在国家审计中的应用不断深入，审计范围的选择、审计证据的取得和数据转换、符合性测试和实质性测试、审计工作底稿的编制、审计计划的编制、审计抽样等更加科学，更加合理，技术上更先进；审计人员教育水平不断增加，知识结构呈现多元化发展，不仅有审计、会计方面的人才，还有计算机专家、工程师、保险师等各个方面人才。

4社会文化环境，重要的是观念的转变，无论社会公众、国家审计机关、政府各级领导人员都从观念上予以转变：首先，审计并不是目的，杜绝政府对公共资源不合规、不合法、不合理的使用才是目的，二是政府的行为应该积极、主动，“无过无为”行为仍然属于政府的失责：三是摒弃儒家思想的弊端，充分提取其有用的精神因素，包括“民本”思想、“修己安人”、“正心修身”等思想。

制度的构建依赖于其所处的制度环境，要想充分实现审计问责，杜绝政府违法违规的行为，必须从制度环境建设上着手，实现我们理想的政治环境、经济环境、科技环境和社会环境，只有这样才能为审计问责制度的构建创造良好的条件。