完善农村宅基地征收补偿制度

张梦琳　陈利根

[摘要]我国现行法律对农村宅基地征收补偿规定存在诸多缺陷，主要表现在对宅基地的补偿标准不合理、房屋拆迁补偿标准缺失、补偿程序不规范等问题。为避免征地拆迁纠纷、保持社会和谐稳定，必须对宅基地所有权消失进行市价补偿，并进行少数残存地、相关损害补偿；明确农民应获得宅基地使用权补偿；房屋拆迁补偿应包括房屋建筑物自身价值、安置补助、其他经济损失；加强补偿程序正当性。

[关键词]农村宅基地；房屋；征收；拆迁；补偿

[中图分类号]F301.11[文献标识码]A[文章编号]1007-1962(2009)15-0038-02

农村宅基地及其上的房屋是农民最重要的财产权利，是农民居住权的保障，国家应重点给予保护。但近年来，随着城市化进程的加快，我国征收农村宅基地、拆迁农民房屋的情况越来越多。由于我国目前《物权法》和《土地管理法》等法律对征收农村宅基地及房屋的补偿规定还很粗糙，无法给权利人合理的补偿和充分的保护，在征收过程中引发了大量纠纷，成为突出社会矛盾之一。因此，加快完善宅基地征收补偿制度，对保护农民的合法权益、构建和谐社会具有重大的现实意义。

一、农村宅基地征收补偿的现状及问题

(一)土地——宅基地补偿不合理。

法律规定的土地补偿费即宅基地补偿费应包括对集体宅基地所有权补偿和农民宅基地使用权补偿两个方面。

1集体宅基地所有权补偿方面。现行征收集体宅基地通常参照耕地的补偿标准，这很不合理。因为，农地补偿本身就很不公平。目前我国农地补偿是以产值来作为标准的，忽略了农地的区位因素、供求关系、增值潜力、社会保障功能和环保功能等，相对于农地的应有价值，现有补偿费用非常低。

2农民宅基地使用权补偿方面。由于没有统一标准，实践中各地对农村宅基地使用权被征收，农民是否应获得补偿，或者应该获得怎样的补偿作法不一，从而埋下补偿纠纷隐患。

(二)地上附着物补偿标准缺失。

根据各地实践，房屋拆迁补偿范围基本上包括被拆迁房屋的房屋补偿、搬迁补助费、临时安置补助费，适当补偿停产停业造成的经济损失，如北京、上海等地。而较少地区明确对房屋装潢费用、宅基地上其他附着物如院墙和树木等、房屋的预期价值损失等进行考虑。统一拆迁标准的缺失致使集体土地上房屋拆迁补偿随意性大，导致农房拆迁补偿政策比较混乱，损害农民利益，增加很多社会不稳定因素，直接影响了拆迁的进程和效率。

(三)补偿程序不规范。

主要表现为补偿方式由政府单方定价，拆迁补偿价格与市场价格相去甚远；强制拆迁演化为野蛮拆迁；补偿救济的不公正等方面。

二、完善宅基地征收补偿制度

现行法律对农村宅基地征收补偿规定存在诸多缺陷，这不可避免地造成纠纷隐患，并在事实上已引发诸多纠纷。为避免征地纠纷、保持社会和谐稳定，必须对宅基地补偿、房屋拆迁补偿及宅基地补偿程序进行完善。

(一)土地补偿费。

1完善对集体宅基地所有权的补偿。

针对我国宅基地征收补偿标准模糊不清的问题，在《土地管理法》中要明确宅基地征收补偿的范围和标准。首先，明确宅基地补偿的范围。宅基地征收会给集体和农民带来诸多影响，不仅包括宅基地所有权的丧失，而且还会带来其他相关损失。因此宅基地征收补偿费范围应包括宅基地所有权补偿费、少数残存土地补偿费、对相关损害补偿费。其次，要重新确定补偿标准。宅基地所有权补偿应充分考虑以下因素：征收会导致所有权的丧失，必须按所有权而非使用权的价值进行补偿；宅基地为建设用地，必须按建设用地而非农地进行补偿；我国人地关系紧张，随着社会的发展，土地有着巨大的增值空间，必须保障集体和农民能充分分享土地增值收益；我国农村尚未建立有效的社会保障制度，农村发展的社会福利主要靠土地来实现，土地征收时应把这一因素考虑进来；我国有安土重迁的传统，土地的失去将导致安定的无保障状态，因而征收时也应考虑这一因素。征地的补偿标准应当贯彻合理原则，补偿费要充分体现宅基地所有权的市场价格，即以一个比较公正的价格体系来反映土地的价值，在征地时依照该价格体系为标准来对宅基地实行补偿。结合上面的补偿范围和补偿标准，宅基地所有权补偿费应考虑如下方面：

宅基地所有权补偿费：是土地所有权的价值保障，以市价为标准，综合考虑供需、区位、增值潜力等相关因素来确定，应做到对土地价值的公平合理的补偿。

少数残存土地补偿费：因征地而剩下的残存土地应评估其价值损失并给予公平合理的补偿。如果残存的土地明显地难以用于原来的目的时，被征地单位可以要求全部征收。

相关损害补偿费：因征地影响安定、噪音污染等给集体经济组织或农户造成的损害要给予相关损害补偿费。以实际所造成的损失确定，经独立的评估机构评估后给予公平补偿，这项补偿应给农民个人。

2农民宅基地使用权补偿。

宅基地所有权是自物权，归农民集体所有。而宅基地使用权是用益物权，由农民以户为单位享有。在宅基地征收过程中，因政府的征收行政行为造成各种权利的消失或损害，都要给予权利主体以充分补偿。这样才能使各种权利得以公平的体现，避免对权利的歧视。因此，农民因土地征收而导致的宅基地使用权消失，应得到补偿。

对农民宅基地使用权的消失可采取重新安排被拆迁人宅基地和货币补偿的方式。对于有条件的农民集体。应鼓励由所在村组重新安排被拆迁人的宅基地，供原宅基地使用权人自建房屋。对于所在村组安排宅基地确实有困难的，为了充分保障宅基地使用权人的权益，应当根据市价补偿原则，在充分考虑被征地农民的基本生活条件和需求的情况下，确定宅基地的区位补偿价，即综合考虑宅基地面积、区位等因素对宅基地使用权补偿，并将补偿费用支付给被拆迁人本人，但被拆迁人不得申请安排宅基地。宅基地区位补偿价为经认定的房屋合法占地面积与宅基地区位补偿价标准的乘积。

(二)地上附着物(主要是房屋拆迁)补偿。

在房屋拆迁过程中，被拆迁房屋的农民应获得的安置补偿范围应包括房屋建筑物自身价值、安置补助、其他经济损失三个方面。农民房屋补偿根据房屋用途不同分住宅房屋补偿和非住宅房屋补偿。住宅房屋的补偿方式可以实行产权调换、货币安置。对于非住宅房屋，由于涉及工业、商业、办公用房等多种类型，情况复杂，无法硬性确定补偿的标准。因此规定通过评估来确定其补偿价格，主要采取货币补偿方式。

房屋产权调换的，应合理计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价。确保农民不会因为拆迁而使生活水平下降。拆迁宅基地上房屋实行货币补偿的，拆迁人应当向被拆迁人支付补偿款，补偿款按照被拆除房屋的重置成新价确定。即房屋货币补偿=被拆迁集体土地住宅房屋重置成新单价×被拆迁居住房屋建筑面积。其中，被拆迁集体土地住宅房屋重置成新单价，是指根据评估在原地上再建一样的房子所需的市场价，是评估价。当然，对住宅房屋实行产权调换的，不得再申请宅基地。

安置补助：对过渡期内农民的安置问题做出具体的规定，确保拆迁人在具备安置条件的情况下才能开始拆迁。被拆迁人搬离原来的住所，势必会产生一定的搬迁费用，同时也会产生过渡期间的临时安置费用问题，对该家庭的财产所有权造成损害。因此，对搬迁农民应给予一定的搬迁补助费和临时安置补助费。

其他经济损失：集体土地上的房屋拆迁还必须充分考虑农村的实际情况。围墙、水井、菜窖、果树、仓房等附属设施，很大程度上是农民在生产、生活中的必需条件或辅助条件，在拆迁工作中，应根据当时的市场价值给予补偿。对非住宅房屋还应该给予适当的停产、停业补偿，以及相关隐性损失(如原房屋出租的收益)。

(三)补偿程序正当性。

程序公正方能保证实体公正。公正的程序要求征地利益相关人特别是农民的知情权、参与权、救济权等。因此，为了确保被拆迁人对拆迁程序的参与权利，在拆迁活动的关键环节如立项、规划等环节，引入听证制度。同时，对过渡期内农民的安置问题做出更具体的规定，确保拆迁人在具备安置条件的情况下才能开始拆迁。而强制拆迁手段应该视为“最后手段”；赋予农民作为被拆迁人时的诉讼主体资格，使农民能够通过诉讼获得司法救济。当拆迁人与拆迁人之间，对有关补偿安置协议履行中的纠纷，应以对方为被告向法院提起民事诉讼；如果是对政府有关部门的具体行政行为不服，可以向它的上级主管机关提起行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。针对农民的法律知识薄弱的现状，为保障农民一系列权利的视线，政府应加大对农民的法律知识教育，安排专门人员为农民提供法律指导、法律咨询和法律援助，引导他们通过正当、合法的途径解决纠纷。

责任编辑史小今