浅谈我国人大代表约见制度的完善

黄新国

从近期来看,对于代表约见制度的具体运作方式,可以先由地方人大常委会制定代表约见国家机关负责人试行办法;从长远来看,应当由全国人大及其常委会根据形势发展需要进一步完善代表约见制度的立法。

人大代表约见,是闭会期间人大代表在视察或调研活动中就某方面问题约见本级或下级国家机关负责人,面对面提出建议意见,并听取说明和解答的专项活动。代表约见既是人大代表执行职务的一种方式,也是人大监督工作的重要组成部分。尽管法律赋予了人大代表的约见权,但由于代表约见的规定过于原则,缺乏足够的可操作性,致使这项工作在各地开展得极少。为此,本文拟就完善人大代表约见制度谈点粗浅看法。

一、我国人大代表约见制度的法律依据及作用

1992年4月3日第七届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称《代表法》)第二十一条规定:“县级以上的各级人民代表大会代表根据本级人民代表大会常务委员会的统一安排,对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察。代表按前款规定进行视察,可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人。被约见的有关国家机关负责人或者由他委托的负责人应当听取代表的建议、批评和意见。”这项法律规定,主要界定了以下三层含义:

第一,代表约见是指县级以上人大代表在参加视察活动时提出的。这种视察活动是由同级人大常委会统一组织和安排的。

第二,代表约见的对象是本级或者下级有关国家机关负责人。这里的“有关国家机关负责人”,指人大及其常委会的监督对象“一府两院”及其部门负责人,包括垂直管理部门负责人。

第三,被约见的有关国家机关负责人应当听取代表意见。被约见的有关国家机关负责人或者他委托的负责人,应当主动接受约见,认真听取代表提出的对各方面工作的建议、批评和意见。

代表约见“一府两院”及有关部门负责人是法律赋予代表的一项权力。代表约见活动,进一步拓宽了闭会期间人大代表的履职渠道,其作用突出体现在以下三个方面:

一是有利于促进代表主体作用的发挥。代表在约见活动中既要通过走访听取广大群众的意见,听取对“一府两院”及有关部门的反映,又要静下心来通过研究思考提出解决问题的办法和措施。这样一方面密切了人大代表与人民群众的相互联系,促成群众反映强烈的问题得到及时有效的解决,较好地发挥了人大代表的主体作用,另一方面也锻炼了代表调查研究和说话办事的能力,促进了代表素质的提升。一些代表在约见活动后,特别是群众反映强烈的问题得到解决后,公众信誉度大大提高,履职成就感大大提升,为民代言的主人翁意识明显增强,参与代表活动的热情也更加高涨。同时,由于代表约见活动是一种有组织的集体活动,因此在某种程度上也较好地保障了代表参政活动的有序性和参与面。

二是有利于提高人大工作的实效。人大代表是人大的主体,在闭会期间的主要工作是联系选民、集纳民意,把选民反馈的问题向“一府两院”提交并要求解决,以及对各项工作开展监督,完成这种法定职责的重要环节就是建立代表约见制度。通过代表约见这个平台,人大常委会能及时了解民情、民意和民事,掌握基层的实际情况,并以此拓宽监督渠道;人大代表在常委会的支持和保证下,通过有效途径向“一府两院”反映情况、提出建议意见,并由常委会在事后监督“一府两院”落实措施,及时解决基层和群众的实际困难,较好地行使了闭会期间依法管理国家事务的权力,做到依法保护民利、依法维护民权、依法促成民事。

三是有利于提升“一府两院”的形象。代表约见活动增加了“一府两院”负责人直接听取和了解代表意见、建议和要求,了解工作中存在问题和不足的机会,从而进一步增强了工作的针对性和实效性,密切了与群众之间的相互联系。通过与代表面对面的沟通和交流,搭建了“一府两院”和代表之间的零距离沟通平台,有利于“一府两院”及有关部门自觉接受代表监督,更好地宣传相关政策和自身工作,取得代表的理解、支持和信任。一些代表反映的突出问题,“一府两院”及有关部门及时通过相关程序加以研究落实,更好地为人民解难事、办实事,从而有利于树立亲民、为民、勤政、务实的良好形象。

二、我国人大代表约见制度存在的缺陷

虽然法律赋予了人大代表的约见权,但在实践中,这一制度能发挥的作用却很有限且不尽如人意。造成这一局面,除了人大代表本身不善于或不敢于运用这一权力、人大常委会不主动组织约见活动以及“一府两院”不习惯被约见等主观原因以外,约见制度本身不完善也是一个重要的原因。从实践中来看,我国人大代表约见制度主要存在以下缺陷:

(一)规定过于原则而缺乏操作性。主要有两个方面,一是没有规定具体的约见程序。比如,代表以何种形式和怎么样提出约见要求,约见内容的界定,怎么样组织约见活动等等。二是没有规定约见对象的具体责任。比如,约见对象应当在多长时间内,通过何种方式和途径对人大代表的建议、批评和意见作出答复,更没有规定约见对象如果未予答复,行政上或者法律上该承担何种责任等等。正因如此,各地人大常委会组织代表约见活动起步比较晚且活动很少。以全国为例,《代表法》实施10年后的2002年才出现福建省永春县人大常委会开展代表约见活动;以湖北为例,2005年6月30日谷城县16名县人大代表约见县公安局长了解“关于加强社会治安治理工作的建议”的办理情况,2007年8月2日5位省人大代表首次约见省地税局负责人就“(黄梅)高速公路税收征收返还、合理解决失地农民生活困难”问题进行面对面交流。

(二)前置条件与形势发展不相适应。一是仅规定代表在视察中可以行使约见权,其渠道过于单一。目前,各地代表活动形式多样,代表履职渠道越来越多,除了视察活动以外,还有诸如参与执法检查、工作调研、持证视察、代表小组活动以及立法调研等方式,都已成为代表反映群众意见和要求的有效形式。二是仅规定由同级人大常委会统一安排的视察活动时可以行使约见权,不便于代表日常履职。如果代表在日常生产生活中发现了有关问题,因没有参与人大常委会统一安排的视察活动而不能行使约见权。正因为这两个前置条件所限,带来代表约见的局限性很大。

(三)对代表约见提出的意见建议办理缺乏后续监督措施。代表约见活动结束后,如何向代表反馈和督办办理落实情况没有规定,更没有问责措施的规定。这样难免出现约见后的问题解决难、落实难,造成一约了之。

(四)人代会期间对代表约见工作没有规定。人代会期间,代表很集中且有一些代表有约见的愿望,但因人代会期间行使职权是大会主席团而非人大常委会,所以不便安排约见。随着代表的民主意识和履职能力的增强,人代会期间代表约见应当形成一个规定。

三、完善我国人大代表约见制度的构想

针对我国人大代表约见制度的缺陷,笔者认为,国家应当积极推动立法予以完善。这不仅是我国法治建设的客观要求,也是体现社会主义民主法治、实现人民当家作主的客观要求,更是完善人民代表大会制度和加强地方人大建设的客观需要。人大代表约见制度至少应该包括以下五个方面的内容。

(一)拓宽代表提出约见的活动形式。代表除在参加人大常委会统一组织的工作视察时可以提出约见外,在参加人大常委会或有关专门委员会开展的执法检查、工作调研、立法研讨、走访选民、召开座谈会等活动时,在参加代表小组活动时,只要发现和了解“一府两院”在依法行使职权过程中存在的问题、人民群众普遍关心和反映强烈的热点难点问题,都可以行使代表约见权。

(二)规范代表约见的内容。代表约见国家机关负责人的事由主要涉及的内容包括:贯彻宪法、法律、法规和上级人大及其常委会决议、决定的有关情况;本级人大及其常委会决议、决定和审议意见的贯彻落实情况;代表议案和建议、批评、意见的办理情况;本级人大及其常委会列入审议议题的有关内容;涉及政治、经济、社会事业、司法等方面的重大事项;人民群众普遍关心和反映强烈的一些热点和难点问题等。同时,对于涉及与代表本人或其近亲属有直接利害关系的事项,或者涉及已进入司法程序、行政复议程序、仲裁程序的案件以及属于学术探讨、产品推介的,不得作为约见内容。

(三)完善代表约见的程序。一是要书面提出申请。代表认为需要约见本级或者下级国家机关负责人时,应以书面形式向本级人大常委会代表工作机构提出约见要求。约见要求应当实事求是、简明扼要,具体内容包括约见的对象、约见的内容以及相关的建议、意见等。二是由本级人大常委会代表工作机构负责办理约见的具体事项。代表工作机构接到代表的约见要求后,及时向人大常委会主任或副主任报告经审定后,将约见活动的具体时间、地点、参加人员,提前告知代表并通知被约见的有关国家机关负责人。如代表在人代会期间提出约见,可以向大会主席团提出书面申请,由大会秘书处有关工作机构或者有关专门委员会负责办理约见的具体事项。

(四)精心组织约见活动。约见活动应当由本级人大常委会或者其代表工作机构主持,如代表在人代会期间提出约见可由人大有关专门委员会主持。被约见的国家机关负责人应亲自参加约见,不得以任何理由拖延、推委和回避,如确因健康原因或遇有紧急任务而不能与代表见面的,应委托其他负责人参加,并说明情况,被约见的国家机关负责人为政府部门领导时,可以邀请与代表约见事项有关的政府负责人参加。约见活动开始时,由代表就所约见的事项向相关的国家机关负责人介绍情况,并提出意见、建议。被约见的国家机关负责人应认真听取并如实回答,对应该解决又有条件解决的,应当场答复并尽快解决;对应该解决但因条件所限暂时难以解决的,应如实说明情况并订出计划逐步解决;对涉及多个部门、解决难度大的,可由政府负责人当场协调确定主办单位和协办单位予以限期解决;对确实不能解决的,应当向代表充分说明理由和原因。约见结束后,被约见的国家机关应将约见情况整理形成《约见纪要》送约见代表,并抄送人大常委会代表工作机构及相关委室。约见纪要的内容包括:约见的具体时间、地点、参加人员;代表提出的问题及建议意见;被约见的国家机关负责人当场答复的内容和办理代表建议意见的具体措施、办法和完成时限等。

(五)加强约见事项落实的后续监督。被约见的国家机关负责人所在单位应在代表约见活动结束后的规定时间内,把办理情况书面答复代表并抄送同级人大常委会代表工作机构。代表对办理情况不满意的,人大常委会主任会议认为理由正当的,应责成被约见国家机关负责人所在单位重新办理,并在规定时间内再次答复代表。人大常委会在代表约见活动结束后的适当时间,可以组织代表或有关人员对相关国家机关办理代表约见时提出的建议、意见的情况进行跟踪督办检查。对代表约见时提出的问题敷衍应付的要及时予以纠正,对造成不良后果的要追究责任、严肃处理,同时结果应当及时与人大代表进行沟通。

从近期看,对于代表约见制度的具体运作方式,可以先由地方人大常委会制定代表约见国家机关负责人试行办法;从长远看,应当由全国人大及其常委会根据形势发展需要修改《代表法》,充实代表约见的相关内容或者制定专门的《代表约见法》,以完善我国人大代表约见制度,更好地发挥人大代表作用和人大监督功能,更好地推进民主法治进程和政治文明建设。

(作者系湖北省黄冈市人大常委会研究室副主任)