非营利事业：美国社会的稳定器

杨 平

2009年10月25日～11月5日,中国非公募基金发展论坛组织赴美考察,参观并访问美国基金会组织,汲取基金会治理经验。考察团先后拜访了20多家各种类型的美国基金会组织,包括独立基金会、家族基金会、社区基金会、企业基金会,及其他类型基金会组织,足迹涉及东海岸波士顿、纽约,西海岸的旧金山。

十几天的访问,若用一个简单的词汇概括此行的感受,“震动”二字是比较恰当的表述。

一、美国社会存在一个庞大的非营利部门,它是美国社会稳定运行的重要组成部分。

2008年,美国非营利部门公益捐赠3076.5亿美元,约占美国当年GDP的2.2%,约占美国当年联邦政府财政支出比例的10%左右(数据来源:美国联邦政府历年财政收入,支出及债务余额)。也就是说,不考虑政府社会福利支出和其他部门社会支出,仅美国民间当年就有占GDP2.2%、财政支出10%的社会资金在社会救助、公益慈善方面采取行动,如果考虑到2008年是美国经济危机的爆发年份,这一数字就更加惊人了。

美国非营利部门大致划分成三类:1.公共募款机构,2.基金会,3.各类行动型、直接从事公益救助的NPO组织。其中公共募款机构大致相当于我国的公募基金会,而基金会则大致类同于我国的非公募基金会,只是美国的基金会基本不向公众募捐,基金大多来源于较稳定的家族或特定个人的捐赠或遗产,基金会一般只花钱,不找钱。而大量的NPO组织则通过向公共募款机构和基金会申请资金,来完成庞大复杂的社会公益事业。

据哈佛大学校级研究组织、专门研究非营利部门的豪泽研究中心研究员Steave Lawry介绍,鉴于美国移民社会的历史和基督教互助的精神,美国社会有着个人自愿结合并组织起来解决问题的传统,个人主义及崇尚个人行动占据美国价值观的核心地位,因此,美国的非营利部门在美国社会发挥着独特的作用。据统计,截至2005年,全美国慈善捐赠中82%来自于家庭和个人,其余18%来自于企业和特定机构,个人捐赠占绝对多数。美国全社会各阶层人群平均每年的慈善捐赠大致都占该阶层家庭年收入的2%。

自上个世纪一二十年代开始,伴随镀金时代带来的财富剧增以及贫富分化不断加剧的社会现实,以拉塞尔·塞奇基金会为首,洛克菲勒、卡耐基等美国的大企业家族率先成立公益基金会,开启了美国现代公益事业的先河。至二战结束之后,出现了基金会发展的高峰,到20世纪80年代至本世纪前10年,基金会发展达到了最高峰,数量已达7.5万余家(中国目前非公募基金会635家),出现了3倍的增长,资产和捐赠额则出现了10倍增长。在2008年3076.5亿美元的慈善捐赠中,基金会捐赠占412.1亿美元。与此同时,非基金会形式的其他社会捐赠也出现了井喷似的增长。

二、美国政府制定了一套与非营利事业相适应的法规体系,诱导社会资源流向公益慈善领域

对应于不同的捐赠主体和捐赠来源,以及不同的捐赠诉求,美国政府逐渐摸索出一套与之相适应的法律法规体系,其中最重要的法律制度就是对慈善捐赠的税前扣除优惠。

一般而言,机构捐赠可获15%的税前扣除。

个人捐赠方面:

——现金捐赠:向公共募款机构捐赠可有50%的税前扣除;向基金会捐赠可有20%的税前扣除;

——证券捐赠:可有30%税前扣除;

——个人遗产捐赠:现金可获100%税前扣除;不动产捐赠可获50%税前扣除。

在税收优惠法规之后,是一套严密的监管和规制。包括为防止自我交易而形成的不允许基金会与“不符合资格人士”之间有任何财务来往,非公募基金会不得拥有任何其他营利性项目(公司)2%的所有权;要求基金会建立权力制约平衡的委员会以及第三方审计;对证券股票的捐赠要求五年内必须兑现;以及每年需向财税局提供组织年报等。

这套法律制度的形成,适应于美国的国情,同时又创造出美国的公益慈善文化,为美国社会庞大的非营利部门的形成创造了制度条件。

三、经过近百年实践,非营利部门对把钱花到哪里?如何有效花钱?已形成一套成熟的模式和文化

1.美国基金会的业务领域包括

——传统的公益慈善资助

包括扶贫、医疗、教育、健康、文化艺术等。这些传统领域的资助至今仍占大头。

——社会变革与社会创新

美国人认为,社会公益事业如无社会公平的推进和公共政策的改善,扶贫助弱将是无效的。因此,1950年代以来,在经济与社会正义、公共政策、国际事务等方面,非营利部门持续地投入资金。

——社会企业慈善

为了使公益事业更加有效,近年来一些从公司转入慈善领域的从业人员推动以企业方式经营公益机构,他们以投入产出绩效平衡的方法,以金融创新的手段,以收费服务等方式经营公益。

2.基金会是美国社会冒险与创新的研发机构

由于美国政府对基金会如何运作,是否成功很少限制。同时也由于基金会不像营利机构那样对董事会或股东负责,这为基金会将资金投入冒险和创新的社会事业创造了条件。

一般而言,政府的社会支出受到官僚体系内部制约,是否有效,面临行政问责,因此政府官员不愿冒险;与此同时,商业组织有创新冲动,但它受制于盈利原则和股东压力;公共募款机构则受制于捐赠人的限定性需求,资金使用只能在特定方向;而基金会资金可以冲破上述障碍,对陌生领域和新鲜事物投入热情和资金,这导致美国的基金会酝酿出一种为社会创新事业冒险的精神。

以麦克阿瑟基金会为例,自1981年起该基金会推出“麦克阿瑟研究员计划”,设立奖学金,每年资助20～30位研究员,其目的就是为了给予受助人最大限度的自由,使他们能够按照自己的想法做事,完全不受外界的约束。该奖学金为期五年,每人50万美元,受助人如何使用这笔资金完全没有限制,受助人也没有向基金会提交报告的义务。基金会把该奖学金看作是对人的投资,其标准只有一条:“过去取得过成就,未来有望取得重要进展”。

相对于公共财政支出,基金会支出只是很小的一部分,因此,基金会就更加需要用好善款,使之成为社会事业的杠杆。

四、非营利部门竞争充分,已形成合理的行业分工,专业化特征十分明显

此访美国基金会,发现非营利事业作为一个产业链已相当完整。它们在充分竞争的前提下已形成合理的行业分工,组织形态相当发达。从类型看,有研究型组织,有行动型组织,有支持型组织,有网络型组织,有公益投资理财型组织。围绕公益事业的方方面面,从资金捐赠来源到善款支出,从扶持NPO组织成长到信息咨询服务,从个别行动到区域或全国性网络,每一种非营利事业需要的组织形态,都在充分竞争中逐渐发育成熟。比照中国刚刚破土的非营利事业,美国这方面的成熟度令人印象深刻。

在NPO从业人员方面,早期以老人、妇女为主的公益从业人员,正逐渐被专业型人员替代,大批企业人才、金融人才、IT人才不断加盟到非营利事业。

与此同时,非营利组织在项目管理和投资管理方面不断专业化,各种管理工具和投资工具逐次研发出来,有效地运用于非营利事业的方方面面,使得每年流入公益慈善领域的资金能够高效合理地利用。

在西海岸,以硅谷为代表的创新产业蓬勃发展,由此也带动当地的非营利事业以公益创新的形式迅猛发展,类似公益创投、赠予网络、社会创投伙伴、在线赠予等新兴赠予模式不断涌现出来。按福特基金会副总裁Marta Tellado的说法:“现代公益正从传统的工业革命时代进入信息革命时代”,公益事业必然面临创新任务的挑战。

五、美国的意识形态和基督教救赎冲动引导下的非营利事业的国际主义行动

从统计数据看,美国平均每年有4%～5%的公益支出流向海外,这不包括政府的对外援助,也不包括宗教组织的海外支出,同时也不包括各类公益机构在国际事务中投入的时间和人力。如果按照2008年3076.5亿美元的公益捐赠计算,单是从美国民间部门流入海外参与国际行动的资金就有150亿～200亿美元之巨。

这种国际主义行动内在于美国基督教的救赎冲动,内在于美国全球领导国家的国际地位和意识形态,也内在于非营利事业从业人员的行业自觉。从民间部门流向海外的社会资金,将美国的价值观、美国的行为方式输出到海外,与美国的商业资金和政府资金一道,构成了美国利益的有力支撑。

国际美慈组织(Mercy Corps)是我们访问团主要的美国支持方,他们的使命之一就是帮助中国非营利事业的成长。该组织副总裁Jim在旧金山见面的第一句话就是:“欢迎你们到来,我们NPO是同一个种族,同一个阶级,不分国界,是一个大家庭。”此类语言,经历过无产阶级国际主义理念洗礼的中国人是比较熟悉的,但那已经是几十年前的旧话了。在爱国主义成为主流话语的今天,在美国听到另一种国际主义语言,不由得感慨万千。

六、相关思考

思考之一:非营利部门是美国资本主义制度的有机组成部分,准确认识美国,必须认识非营利部门的重要作用。

市场经济带来高效运作,它有效配置着市场社会的各种资源。但与此同时,市场经济必然导致分化,使强者越强、弱者越弱,并不断造成贫富分化、环境破坏、道德沦丧等大量的社会问题。对此,必须有强大的力量对市场经济的负面作用给予制衡。

以美国为例,2008年,美国在贫困线以下的人口达3000万之巨;2009年10月,美国失业率高达10.2%,新奥尔良地区90%的黑人孩子不能上大学,麻省中学退学率高达50%。无论在经济危机之前,还是经济危机之中,市场经济的高效运作从来都不能掩盖它所造成的问题。

为此,非营利部门在政府之外采取行动,它们每年以国民财富总量的2%来进行社会救助(中国2007年的公益捐赠占GDP的0.09%,2008年占GDP的0.27%),并同时以非营利部门的价值观和行为模式影响公共政策和社会大众。事实上,美国的非营利事业引导了美国政府在资本主义社会如何有效地实施社会发展及社会福利项目,从某种程度上防范了劳工的社会抗议,并为防止社会政治变革、维护社会安定发挥了不可替代的作用。

与此同时,非营利部门创造大量的就业,提供了美国全部就业近10%的岗位,其就业容量与政府部门就业容量相当。

不认识非营利部门的这种巨大作用,将无以对美国的社会制度和现实运行产生准确的判断。非营利部门是美国资本主义制度的有机组成部分,是这个社会的稳定器。正是通过这种制度安排,加上媒体、工会、宗教等社会力量,美国社会才可能有效地运行。

思考之二:中国非营利部门既要学习美国,又要根据自身的国情和文化,寻找到自己的发展道路。

比之于美国的个人主义传统和自治文化,中国传统中从来都是高度集权的政府对千百万分散化小农的有效管理。中国曾有自治的文化,但以家族为单位的自治与现代社会平等参与的公民自治相去甚远,加之近代的革命和市场化进程,家族自治已基本上不是当代社会生活的主要载体。在中国,公益捐赠中个人捐赠所占的比重远远不能与企业捐赠所占比重相比。因此,寄望于中国公民个体的自治行动,在相当长时间内难以乐观期待。

近十几年中国非营利事业的发展,其基本动力来源于市场经济在高速发展中不断产生的各种社会问题。此刻,政府意识到必须有更多的社会力量参与,才能解决庞大纷杂的社会问题。而那些先行发展起来的企业,在国际示范的带动下和从本阶级的长远利益考虑,也开始捐赠资金推动社会公益事业。这些构成了方兴未艾的中国非营利事业。

但是必须看到,在相当长的时间内,由于社会自治的不成熟,同时也由于政府权力对社会生活相当强的覆盖,因此,在未来的社会事业进程中,一定是政府权力与社会权力互相重叠、互相拉锯、互相矛盾、互相分工,你中有我、我中有你的格局。“政府主导,社会参与”应是中国非营利事业的常态。在这种客观态势下,那些选择合作主义而非对抗的NPO将获得迅速发展。而选择主动扶持NPO、释放出相当社会空间让社会组织尝试自治的政府部门,将在未来的社会治理中获得极大的主动。在社会主义市场经济条件下,政府已不可能包办一切,人民群众有序化的社会参与将为一个充满活力又稳定运行的和谐社会创造条件。

也因此,中国非营利事业发展的当务之急,是迅速提高NPO的公益能力,其中最关键的是公共产品的创新能力与组织管理能力。没有社会力量自身能力的提高,即使再多的钱、再好的厚望也将落空。中国社会的自治与民主之路也将同样是句空话。

(作者系本刊主编、孙冶方经济科学基金会执行干事长)