封面选题:七品政治的逻辑

如同许多观察家指出的那样,中国的地方政治是充满活力的。地方政府有强烈的“做事”、“搞政绩”的冲动,各种经济政治制度创新层出不穷;而各种社会矛盾、官民冲突在地方政治中也得到了更为直接的表现,群体性事件愈演愈烈。长期以来,囿于教条的规则主义和僵化的意识形态,导致诸多道德化的地方政治观察。其结果要么一味否定,试图把一切推倒重来;要么陷入盲目的乐观,任由翻滚细浪没过脖颈而一无所知。某种程度上,中国地方体制是经济奇迹与社会危机的同一来源。地方政治的一体两面性,也正是此组专题文章的共识结论。

中国地区竞争的特点是县际竞争。中国地方政府的权力主要集中在县一级,不在省,也不在乡。对于统治和被统治的双方而言,与省市大城市和中央政府相比,政治问题在地方是紧要,而且迫切的。很显然,这些发生在局部、小地方的问题,也是整个中国政治问题的体现。与改革前相比,在特殊的政绩考核与财税体制安排下,中国地方政府在强大的发展经济的动力支配下,其面貌、性质和功能已经发生了很大的改变。以地方政府为能动主体,结合市场刺激,地方政府成为改革经济的重要动力。“招商引资”成为地方政府不明言的首要任务。如同周飞舟指出的,地方政府的全面“公司化”,是理解地方体制“魔戒”效应的关键。借助旧体制的威权能力,政府庞大的资源动员能力与资本机制相结合,推动了中国独特的县域经济的快速发展。在此,李永刚提出了一个十分重要的问题:号称中央集权的体制为何能够容忍地方层面的自作主张?上下“合谋”之间是否还有某种隐蔽的制度安排?毋庸讳言,高层政治与地方政治之间存在某种同构性。仝志辉就考察了改革以来部门利益如何从轻微病症变成挥之不去的内在病灶,纵横交错的营利性部门走出地方舞台,俘获了整个中国政治体。

黄宗智先生将改革形成的地方分权体制和大跃进与文化大革命的地方分权传统连接起来说明,改革在其上附加了新的市场化,这已成为西方学者解释中国改革活力的一种共识。晚近以来,地方政府的高度集权,地方政府与资本力量更为密切的结合,某种程度上,已沉淀为地方官员与企业家联姻的既得利益团体。在原有的官僚化弊端之上,毛时期通过群众运动维持的“为人民服务”的意识形态不断弱化,“谋利化”的官僚主义已逐渐丧失改革初期的活力。近年来地方群体性事件的频繁爆发,不啻是此种状态的全面反映。另一方面,中国的地方政治也凸显越来越虚弱、涣散的趋势,公共职能的缺失,政治整合的孱弱,在地方表现尤为突出。陈柏峰指出,基层政治,在本质上是不同主体在一个没有制度化,也难以制度化的灰色空间中展开博弈的过程。在越来越迈向现代的地方社会中,基层缺少一个能够有效与民众打交道的现代政权体系。这种分裂的现象突出反映了中国政治的问题所在。黄宗智指出,此种特殊的地方体制既可能是一种过渡性的体制,也可能会是长期凝固的体制。如果不进一步改革,很可能会凝固成一种新的僵化体制。

中国地方政府所面临的这些问题,无疑是中国政治最为现实、也最为前沿的问题。矛盾最尖锐的地方往往也是解决问题最可能的突破口。秋风认为需要克服延续至今的郡县制弊病,培育现时代的新士绅群体,“建镇为市,市县分流”,其目标在于重新激活传统市镇的自治精神。王利则认为,需要通过平衡的利益政治和权利政治,倚以安顿良性的社会秩序。探讨这些问题,比单纯从概念上想象中国的未来政治,或许更为切实,也更有意义。同时,我们也深知,地方的改革经验往往会成为全国改革的推动力,这是中国改革中的常态。这是一个仍然处于“转型”之中的不断学习的体制。因此,总结地方经验对于中国改革具有重要意义。