中国地方治理的上下“合谋”

李永刚

纵观30年改革进程,当危机迫在眉睫,又没有现成模式可套用,上层给予适度授权等诸多机会一起出现时,有胆识的地方官员可能自发地突破旧体制,试验一些新的替代性制度;再由上级政府善意的疏忽,继而积极地回应予以认可,变成政策,甚至变成法律,在更大范围推广。通过这类“创新性违法”推动变革的事例在中国数不胜数,并已然成为中国经验、中国奇迹的重要组成部分。例如包产到户、乡镇企业、股份合作、民营化等后来认定的伟大创造,起初都不符合原先的法规,倡导者承受了莫大风险。

我们的问题是,一个号称中央集权的体制为何能够高度容忍地方层面的自作主张?而在地方层面,官员择机而为的行动背后又有怎样的复杂考虑?上下“合谋”之间是否还有某种隐蔽的制度安排?透过央地关系的这扇变化之窗,或许可以加深对中国体制的理解。

一、中央集权架构下的威权弹性

虽然中国是一个中央集权的单一制国家,但幅员广阔,地区差异巨大。尤其在经济列车高速启动后,区域和阶层之间的发展不平衡尤其显著。中央统治集团很难对地方上各种细微的变化作出及时反应,因而在主观的控制意向和客观的控制能力之间存在落差,体现在推动政策以及控制地方政府的行为时,呈现出间歇性、选择性的特质,时放时收,忽松忽紧。

站在中央政府的立场看,它的困境显而易见。一方面,如果放纵地方势力坐大,导致无序竞争,则威权体制无力维系;另一方面,如果遏制地方主体意识,强行“一刀切”,那么在A地适用的政策可能在B地完全行不通,治理效果会大打折扣。因此,在实际运作中,中央政府表现出令人惊讶的“威权弹性”。梳理学术文献和经验故事,可见的政治观察至少有两个变化要点值得关注:

1.中央政府强控制的有限衰减与转型

在新政权成立之初的数十年间,中央政府处在极度强势的地位。造成这一局面的主要原因,除了大一统的集权传统以外,主要有三:一是魅力型领袖的个人权威盛极一时;二是中央决策层以计划配置方式直接掌控有限的资源分配;三是在革命运动的主旋律下,经济发展不是核心考核指标,政治忠诚权重第一,地方政府不容易有变通余地和逐利冲动。

但改革开放以来,上述三个制约地方的因素随之减弱。首先,具有个人魅力和传统权威的政治领袖及其革命同辈陆续逝去,新一代领导人更多要依靠集体领导和多方博弈的平衡技术;二是市场经济的发展,催生了多元化的资源配置形式,尤其是城市土地成为财政来源后,地方对中央政府的资源依赖明显减少;三是以经济发展为主要考核指标的绩效管理体制,使得地方政府无论是追逐经济利益还是政治升迁,都要求更大的弹性运作空间。

此外,诸多经验观察表明,在全能政治转向有限政府的历史进程中,基于意识形态的控制由中央往下渐次松弛,凝聚政党的内部纪律也在某种程度上弱化。政府赖以控制社会的主要手段,不再是道德取向的乌托邦式激情,转而采用政策和利益调整的渐进洗牌。随着政治文明的进步,中央政府也放弃了原来那种通过路线斗争、强制清洗来使官僚绝对服从的做法,同时又下放了部分管理权力,因此各个“子系统”不再像以前那样只是严格执行中央意志与政策的工具,它们也形成了自己的利益。其结果是,领导权威和控制能力都在下降的中央政府,面对大国治理的复杂难题,有时是主动要求地方因地制宜,有时是被迫默许地方适当逐利。

只有在事关全局的重大问题上,中央政权才会以学习动员的模式统一官僚集团的思想,并运用人事操控这张王牌,来展示对(省一级)地方的威慑力。所谓“不换思想就换人”的组织部门口头禅,反过来理解就是,只要大的方向跟对,细节可以不予计较。

2.地方政府自利冲动的强势放大

改革之前,虽然地方政权作为一级政府也具有一定的权力运作空间,但是行政管理职能上的单一化和上下级政府职能的一致性,使它的主要特征表现为对国家意志的贯彻及对上级指令和政策的服从和执行。其角色定位是充当政权的“代理型经营者”。改革以后,地方政权获得了谋求自身利益的动机和行动空间,嬗变为“谋利型经营者”,利用手中权力争夺可资利用的资源,“将政策用足,打政策擦边球”,“变通”成为一种普遍化和常规化的运作方式。

在改革的初期,中央政府基于政治利益和经济代价之间的权衡,采纳了“放权让利”、“放开搞活”的松绑式策略,地方政府获得了发展地方经济的可信承诺下的激励,其自利和逐利行为得到了某种正当性认可。1994年实行分税制以前,由于不同层级的政府在企业中的利益和对企业的控制能力不一样,地方政府与高层政府相比,具有更大的动机和能力行使作为所有者的权力。那段时期的地方政府就像是一个拥有许多生意的大企业,官员们完全像一个董事会的成员那样在行动。在激烈的地区竞争中,出于捍卫本地利益的考虑,官员们倾向于对来自上面的政策讨价还价,执行起来也经常走样。只有一些政策被严格执行,一些则被“选择性执行”, 有时还有象征性的执行。分税制改革后,地方财政实力大大受损,而治理任务丝毫没有减轻。在“又要马儿不吃草,还要马儿跑得快”的现代化赶超重压下,地方政府只好各展神通,摆脱困境。

由于要监控每一次违规成本巨大,中央政府只好采取“事前严厉威慑、事后选择性追惩”的弹性处理模式。经常性的默许,不做极端的干预,终于使得基层的“合谋”成为习惯性反应。即便没有分权制度作为保障,地方政府已经可以择机行动,见风使舵,在某种程度上更多按照自己的意愿行事。“威权弹性”就这样为地方预留了可回旋争取的机会主义空间。

二、多重比大小的地方机会主义行动

在威权弹性的架构下,地方官员面对新的难题时,到底是因循守旧,等待政策安排,还是果断革新,自己闯出道路,是随时要作出的决断。合理的推论是,在一个现实的治理环境中,那些能力强、关系深、目标清晰、擅于拿捏轻重的地方领导者,更乐意强势表达并主导治理过程,大胆创新;反之,则采取保守的跟随策略,力求仕途平安。

地方政府的实际治理表现虽然未必符合理想类型的价值预期,但也不是莽撞专断的简单行为。领导人及其治理团队会反复权衡,尽可能基于事实判断,对利害关系进行评估,作出趋利避害的理性选择。

一般而言,地方官员的择机而动需要考虑如下四个关键变量:权威、偏好、规则、关系。

权威不同于一般的权力,后者在科层制中体现为简单强制的“命令──服从”关系,而权威附带了更多主观判断和情感色彩,对应的是一种“谁更重要”、“谁更有威慑力”的心理测量结果。

偏好可以理解为组织或个人喜恶的排序。这种喜恶既可能是直接的利益/风险,也可能是抽象的理想/价值。例如,对于中央政府而言,其首要偏好可能是确保长治久安,这一偏好不具弹性,没有讨价还价余地;而地方政府的偏好可能是双重的,即在政权稳定方面,与中央政府同心;在捍卫经济利益或追逐新的权力领域方面,又有自身的本位考虑,因而有游移或选择余地。

规则既包括法律、纪律、契约等显性的控制方式,也包括经年形成、广为人知的伦理、惯例。科层制本来要求官员严格服从非人格化的普遍主义典则,最大限度约束权力的自由裁量空间,但现代行政国家的兴起,却不断赋予政府相机行事的便宜。因而,是否遵守,以及在何时、以何种方式遵守规则,便成为一种变量。

关系表现为聚合人际或调动资源的裙带能力,这是一种被当事者认可,却未被法律、法规、契约、规章确认的非正式人际关系。由于在关系后面,又牵动着各种稀缺的权力或利益,因此,它不仅是各方追逐的、具有再分配功能、有经济意义的资源,而且它本身就是一种无法均衡占有的稀缺资源。中国社会重人情轻规则的传统伦理,加大了关系的权重值。

上述四个关键变量在地方官员的权衡中,构成一组交错的互动关系,使得治理过程看上去就是一个“多重比大小”的过程。核心的行动逻辑至少有三个:

1.权威─规则比大小

如果权威的影响力明显凌驾于规则之上,则以权威的高低来选择行动方案。此时,拥有更高权威的一方既可以按规则出牌,也可以改变甚至另立规则,其他各方一般选择顺服。如果没有来自权威的干预,则地方治理者自我设定腾挪余地。

2.利益─风险比大小

如果机会主义行动可带来巨大利益而风险明显偏低,则两利相权取其重;反之,如果行动的风险明显大于收益,则改按风险重新排序,两害相权取其轻。

3.关系─能力比大小

如果治理者的关系网络深,可动员资源丰富,则变相拥有了相对较大的回旋空间。偶尔地,地方官员也可能依靠把握机会窗口的能力,凭借赌徒一般的胆识,在个案层面以怪招出牌。但万变不离其宗,其实质仍是“局限下取利”的“约束性选择”。

验证上述行动逻辑的故事很多。即便是面对中央政府的统一部署,地方也未必行动一致。例如,中国经济波动中屡屡出现的投资过热,主要源于少数有胆识的地方政府,抢在中央禁令的“红灯”亮起之前,抓住“黄灯”时间,踩线抢跑,突击投资。他们评估认为,只要把握得当,就会在下一轮地方竞争中占据主动地位。而在事态严重的情况下,中央政府可能“枪打出头鸟”。于是,在下一次评估中央政府的重大政策时,地方政府有两种选择可能,一是因地制宜,继续冒险抗命,靠事后的绩效将功补过;二是放弃地方立场,表达政治忠诚。地方官员会嘲笑那些既没有谋到抢跑的经济好处,又没有捞到政治正确潜在收益的“失败典型”。

地方对群体性事件的处理策略也在变化。过往的做法一般是封锁消息,制裁肇事领头人,不果断回应诉求,进而在迫不得已时推卸责任。但如今,民间力量已能够诉诸舆论、透过传媒或集体行动,对政府施加影响。这种应用日渐频繁的“外压模式”不仅局部打破了原有的官僚强势格局,还让外部压力本身成为官员评估“利益──风险”时的重要参照物。如果民怨沸腾,事态恶化,必定遭致中央问责,治理者风险极高;及时安抚民怨,调整治理目标,才能趋利避害。部分地方政府逐渐懂得主动发布消息,在追究肇事责任人的同时,也不庇护责任官员,在权限和资源可及的范围内妥协让步。

在同样敏感的官员任职机制上,也出现了某种“精英民主”的试点。提高人事透明度,增大民主空间,用规则制衡权威,正是“多重比大小”的权衡结果。几年前,某地级市委组织部的官员提及,他们选拔干部有两个重要标准,首先是能干,其次是领导知道你能干。前者是创新指标,后者是关系指标。现在这种私下的说法已经更进一步,仅仅是领导知道你能干还不够,还得从更多的评价者中突围。“一把手”个人拍板定夺的比例大大降低,让各方满意的平衡人选,成为最终出线的关键。

三、晋升锦标赛牵制的上下“合谋”

当然,中央政府的选择性放权,以及地方政府的自由裁量空间放大,都只是现行权力格局的一个方面。在官员考评升迁的命运仍然主要掌握在上级政府手中时,“压力型体制”并没有发生根本改变。

面对威权弹性可能失控的威胁,中央政府的积极做法是,透过层级目标责任管理体制,在下级政府之间围绕经济增长展开“晋升锦标赛”,将关心仕途的地方官员置于强力的激励—约束之下。

中国的行政结构有一个大的特点,就是可比性强。省与省可比,市与市可比,县乡与部门也可比。因此,在赶超型的经济发展中,建立一套清晰的量化指标,就足以驱动地方之间的竞争。更加有趣的是,这种竞争是在两条轨道上展开的,一种可称为规定动作比赛,核心是“为增长而竞争”,主要包括GDP规模、财政收入、增长速度等纯经济指标,也包括一票否决的治安、责任事故等反向指标;另一种可称为自选动作比赛,核心是“为和谐而竞争”,它没有明确的测评指标,只是传递“抓住老鼠就是好猫”的结果取向,鼓励地方政府在大政策背景下,比创新、比解决新旧问题的能力、比分忧解困的思路。

一般说来,对于经济发达地区,更愿意也有实力在规定动作比赛中争先;而那些贫弱地区的地方官员,则需要另辟蹊径,在自选动作比赛中多动脑筋。可是,对于已经在经济竞争中大幅领先的发达地区,又被高层赋予更多探索新路的自选动作比赛压力;而那些尚在低水平挣扎的地方政府,则有强烈的致富冲动。因此,地方治理者在选择主要参加何种比赛时,再次面临微妙的抉择。

可见的事实是,地方官员为了赢得任何一种锦标赛,或者规避失败风险,都在不断完善各种形式的“政治承包制”,一方面将考核指标分解下达,划片负责;另一方面也抱团作战,构成分担重任的集体减压阀机制。

为了在晋升锦标赛中奋勇争先或者不断创新,每一级地方政府都变成了“猎头”公司,睁大眼睛不惜成本引进治理人才,组建参赛运动队。县委书记成为县级参赛队的教练员和裁判员,同时又是市级参赛队的运动员;市委书记是市级参赛队的教练员和裁判员,同时又是省级参赛队的运动员。他们以最大热情和智慧,投入到激烈的赛事中,将全中国变成热气腾腾的竞赛场。

这或许可以部分解释当下中国的改革成就。

机会主义行动模式的不合理性很容易从外部看出,但社会究竟需要什么样的新规则,却是一种内嵌于具体时空、具体情境中的知识,不容易看清楚。历史上,许多大张旗鼓进行的改革最终失败,通常是因为改革者具有致命的自负。如果承认知识是边际改进的,那么,我们或许应该对中国地方治理的变革给予某种审慎的评价。

(作者单位:南京大学公共管理学院)