部门利益与地方政治

仝志辉

地方政治有种种乱象,其中各个政府部门利益的彰显与骄横即是这种乱象的组成部分。部门利益加剧了地方政治的困局。从部门利益的角度出发,我们可以凸现地方政治的问题,并可能借此发现整个中国政治的问题。

地方政府由各个部门组成,部门作为政府的分支机构,执行一部分政府职能,同级地方政府是各部门的上级,同时部门还有自己的纵向管理系统。本来这种关系是有法制规范,顺畅有节的。但是,在地方政治场域中,我们却看到了种种不正常现象,部门“绑架”地方政府,甚至与地方政府合谋侵犯公众利益,也常见部门之间各求其利,对各自公共职能推诿漠视,甚至在相互争夺地盘和控制权中造成公众利益的进一步受损。这些乱象在改革之前范围不大,被归为对人民利益漠视推诿的官僚主义并受到抵制,但是,在今日的中国社会,却是被视为政府部门的通病,好像已经见怪不怪了。部门利益如何从一个轻微病症变成了一个挥之不去的内在的毒瘤了呢?

谈及部门营利的发展,不能不回到改革之初。为了调动地方的积极性,中国的改革走了一条放权让利的道路,对于政府的各个部门,中央和综合管理部门也尽量将权力下放,以发挥其积极性、创造性,最大限度地增大社会财富和活力。这时候的部门行为出于更好地行使自身职能,对于社会公益是有促进的,部门权力的扩大带来了社会公益的扩大,部门扩权给自身带来的好处和社会公众从中获得的利益是一致的。但随后的发展却使部门逐渐成为具有自身特殊利益的封闭性的结构。这种特殊利益一是产生于与社会利益的分化中,二是产生于与其他部门的权力争夺中。共同获得的扩权空间需要更加明确的界分。于是,虽然有各条战线、各个系统,但改革之前战线、系统的统一性日益被战线内部、系统内部各部门之间的独立利益所分割。在改革给予的扩权争利的空间之后,部门在怎样更好地扩展自己的部门利益上有着不同的路径,并且和各个领域的改革政策息息相关。但总体来看,作为政府部门,其行政职能不受社会监督,并自主或在上级默许下“开发”经营性业务,使得部门成为利益竞逐场上的健将。

拿涉农部门来说,党委系统的农办、农业行政主管部门的农业局、农机部门、农技推广部门、农村供销社、农村信用社、粮食部门等,在改革之后各自职权划分越来越独立和具体,独立和具体化的职能带来了独立的资源、独立的作为空间。为了进一步获取资源、扩张权力,各部门展开对行政资源和服务对象的争夺。今天,“三农”领域惠农政策频出,各涉农部门也借机声称各自主管的业务对“三农”的重要,进一步扩张了部门权力,但同时,财政支农的利用效率却无大的变化,部门分散使用财政支农资金的弊端越来越突出。

部门利益张扬也与中国政治注重言说有关。政权必用理论论证其合法性,因为政体存续必须有理由,这是政治通则;也需用主导性政策或曰“路线”来引导各级政府行为。因为中国政府层级多,管理幅度和人口巨大,各种行政事务复杂,更加需要理论的深入和路线的正确。深入的理论和完整的路线有助于形成各级政府之间行动一致、中央政令畅通。所以,各级必须首先在政治上保持话语的一致,以求各级在思想、行动上的深层统一。但是,有时候,注重言说的效果可能走向了反面,使得表面统一,政府各级内部的利益分立却被这种追求言语统一所掩盖。似乎只要在政治上“正确”,危害整体利益的部门利益就可以被容忍。

维护部门利益的政策和做法,有时候连平头百姓也知道其中奥秘,但它就是可以堂而皇之地出台。如此后果,首先是得益于中国政治的高度话语化。各方面政策出台高度依赖政治话语,一个政策是否应该出台,很大程度上取决于它和执政党在某个时期的理论、路线的相关性和切合度。但是由于理论和路线某种程度上的广义性、抽象化,使得很多政府部门的工作都可以和理论、路线建立起联系,于是,每个部门的工作都很关键,都被论证成贯彻科学发展观的关键之举。各部门有专业机构做这种论证,在地方政治场域中,部门领导的领导水平有时候也体现在这种和“中心思想”挂钩的能力上。这种表面堂皇的做法首先在话语层面上“保持了一致”、“维护了大局”,但在其内在实质上,却须臾不忘部门利益,这种做法实则是破坏政令畅通、破坏大局的危险惯习。

高唱中心思想是这个体制维持集中统一的有效做法,但不幸也掩护了体制内部门利益的长驱直入。部门利益通过“中心思想”的包装,扩张职能,获得财政资源,谋取小团体利益。虽然其实质路人皆知,但是已经是体制内各部门无师自通的基本技艺。作为地方整体利益必然担当的地方政府,可能也是这种维护“中心思想”的体制技术的获益者,因此,也是睁一只眼闭一只眼。于是,地方政治就成为各部门利益兴风作浪、互相争夺的战场。争夺之下,公众利益被旁落、甚至在这种争夺之中被损害。虽然这是在放权让利改革中不断做大做强的部门行为主体主动为之,但也不得不看到重视话语一致的体制的鼓励和纵容。或者说,重视话语一致的体制并不在意部门的“口是心非”,无意之中给扩张利益的部门提供了保护伞。

当以高度一致的说法去争取部门利益之时,并不能仅靠说话好听。在地方政治的舞台上,谁有经济资源谁才有进一步扩张利益的基础。因此,经济资源不仅是部门营利的目标,同时,也是部门营利的资源。部门需要靠资源来打通关节,获得上级批准的项目,这里的资源是谋取更大利益的工具。所以,经济主管部门成为获取部门利益的领军者。这时候,在保护积极性、追求创造性工作的氛围中,部门自求利益扩张甚至得到鼓励,一时间,各部门不仅扩张其行政收费项目,更直接下海经商,经营性的业务不断扩展。地方社会中宝贵的创业空间被各部门或依托各部门的地方实力派人物所分割和占据。地方商业社会的形成和区域性的产业、市场很大程度上有部门利益的推动和部门在其中的作用。

结果,部门各求其利、偏离公共职能的一面,自然会逐步显现其负面结果。

最后,可能连党委组织部、宣传部也会成为创收主体,只要有公共身份和公共职能,就有意愿谋取小集团利益了。

有时候,地方不同部门之间也会找到或搭建短期的共同利益平台,有的时候是在地方贯彻上级中心任务搭建的部门合作平台,有的是共同创造出某种共同利益平台。这种共同利益是短暂的,必须双赢,如果一旦一方的收益小于其投入,这种部门合作机制即告瓦解。而有的时候,这种平台是上级一厢情愿搭建,如一些没有下拨资源的软性任务,虽然也有部门联席会议,但除了牵头单位有政绩收益外,所有要付出自己时间和资源的其他部门会一律消极。而如果有资源,部门在一起争夺的即是份额大小。有些时候,在某些公共职能上不作为或危害了某些领域的群众利益,相关部门则会自动站在一起,保守秘密或者共同抵制,尤其在有上级介入的时候。部门合作的基础是各自部门利益得到满足,而在部门营利化的基本格局下,一个各方均满意并能动态调整的部门间合作平台是非常难以创建并运行的,因此,地方政府也会受困于部门之间的利益纷争。很多时候,新的社会问题,一些不稳定的因素,何以不断发展、蔓延,主要是相关部门没有一个利益分享的制度化机制。

地方政治中的一个突出问题是民怨问题。上访量居高不下,即使是近年来中央政策屡屡释放善意的三农领域。很多反映的问题是代表公权力的政府部门对公民利益的直接伤害。但为什么不能得到直接解决,甚至越上访利益侵害越严重,直至问题积重难返,上访人更是在长期上访中穷困潦倒。这其中重要的原因,就是在部门行为导向以自身利益为先的情况下,公民权利受侵害很多就是部门利益扩张的结果,而公民反映的问题一旦被追究,则要揭开部门行为政治正确的遮羞布,丧失自我营造的话语保护伞,因此,部门必先全力打压。而信访很多时候又要返回地方部门处理,上访无异于使上访人和部门侵害者的利益对立变得尖锐和深入。原来可能只是经济利益冲突,而现在则涉及到部门的政绩是否真实、政治上是否可靠,因此,由上访人点燃并客观上由上访制度强化的斗争变成了一个公民与部门之间的全面战争,有些极端不合法的事件甚至变成公民与部门之间的生死之争。如果公民权利受到保障,与之牵连的部门行为被纠正,则整个部门利益受到伤害,甚至部门主要领导官位不保。由此,可知部门利益也是导致地方政治中官民对立乃至发生群体性事件的一个重要根源。即使是弱势群体的农民,今天已有更多渠道获知中央政策,对于地方政府的观察和信息收集手段也在逐步完备,中央好政策带来的预期与部门实际作为之间的反差不仅使农民挤上上访路,也使他们直接和部门抗争,造成地方的不稳定态势。

在公民个体的直接利益上,部门因追求自身利益去直接侵害之。在有关公民群体和长远利益上,部门行为更容易为恶。农民以合作经济组织形式谋求小生产和大市场的连接,事关一村、一农业产业的长远福祉。农民和全社会都希望政府在大力扶持的同时减少干预,真正推动合作化发展的局面。这些判断当中蕴含着一种对于政府的理想化认识,错就错在对部门利益行为的忽视或误解。

由于发展农民合作经济组织有政治正确,又有财政资金下达,因此,各涉农部门蜂拥而上。但是,部门从自身利益出发,并不真心扶持合作社自主发展。很多涉农服务是部门垄断经营的领域,如果将来农民通过合作社提供,会断了部门的财路。在中央全力支持的背景下,地方的各涉农部门支持合作社发展的条件在于:能拿到财政资金,我才去做;财政资金中必须我能够分肥,才能用到农民身上;合作社发展起来了,部门我必须能够进行控制,我才去推动成立和帮助发展。这每一步,都是部门利益为先的。因此,我们在各地扶持合作社发展的热潮之下看到的是部门主导和部门控制的格局。而且,由于涉农部门众多,各部门都会拿着上面的钱发展几个“示范合作社”,既捞政绩又赚银子。在这样的发展局面下,不仅示范合作社的长远发展不能保证,而且这种扶持的结果也导致了财政资源效率的衰减,并可能最终伤害合作社道路的声誉,进一步复制大户和部门勾结,广大小农利益受损的格局。

通过部门利益化获知地方政治的版图,同时也会使我们理解到高层政治和地方政治的某种同构。地方部门通过“跑部钱进”拿到了上级部门的资源,上级部门也就成为部门利益化链条中的有机一环,纵横交错的营利性部门于是就走出地方舞台,俘获了整个中国政治体。部门利益作为重要致因发展起来的地方政治失序,积累多了,会对中央政治形成压力。毋庸讳言,解决部门利益之瘤,是地方政治革新的重要内容。

(作者单位:中国人民大学农业与农村发展学院)