教育考试突发事件应急处理体制与机制

张　洁　徐光木

[摘要] 在我国应急体系构建过程中,教育考试突发事件应急预案建设已经成为重要的组成部分,不仅关系到教育考试机构应对突发事件的处理能力,而且关系到教育考试机构服务考生、服务社会水平的高低。因此,教育考试突发事件应急处理体制与机制顺畅与否,应急预案制定是否流于形式,执行是否通畅,是决定教育考试突发事件能否得到处理的关键。

[关键词] 教育考试;应急;体制;机制;预案

[中图分类号] G40-02[文献标识码] A[文章编号] 1008-004X(2009)08-045-05

处于转型时期的我国社会面临诸多安全隐患,教育考试作为社会生活的重要组成部分,其应急管理能力强弱与否,已经成为保障社会安定的关键因素之一,同时成为检验教育考试机构工作协调能力的重要标志之一。在我国应急体系构建过程中,教育考试突发事件应急预案建设已经成为重要的组成部分,这不仅关系到教育考试机构应对突发事件的处理能力,而且关系到教育考试机构服务考生、服务社会水平的高低。因此,教育考试突发事件应急处理体制与机制顺畅与否,应急预案制定是否流于形式,执行是否通畅是决定教育考试突发事件能否得到妥善处理的关键。本文从教育考试突发事件的内涵入手,通过对教育考试突发事件进行定性分析及应急处理体制和机制探讨,研究教育考试突发事件应急预案编制,从而达到全面认识和妥善解决教育考试突发事件并将损失降低到最小程度的目的。

一、教育考试突发事件应急处理体制

(一)建立教育考试突发事件应急处理体制的意义

建立教育考试突发事件应急处理体制是应急处理机制的基础,对于完善应急处理方法,提高快速反应和应急处理能力,实现处置工作的科学化、规范化,从而确保考试安全,维护教育考试的公平与公正,具有重要的意义。具体体现在以下3个方面:

1. 有利于维护教育考试安全。安全是教育考试的最基本前提,建立教育考试突发事件应急处理体制,是教育考试安全的体制性保障,具体而言,能从制度和组织安排上保证教育考试突发事件应急处理的顺畅。

2. 有利于维护教育考试公平。公平是教育考试的根本特征之一,是教育考试公信力的根本保障。建立教育考试突发事件应急处理体制,就是为了在突发事件发生之时,通过对突发事件的及时有效处理从而达到维护教育考试公平之目的。

3. 有利于维护社会稳定。建立国家教育考试应急机制,可以最大限度地预防和减少考试突发事件及其造成的损害,保障广大考生的利益,维护国家教育统一考试安全和社会的稳定,促进教育全面、和谐和可持续发展。

(二)建立教育考试突发事件应急处理体制的原则

1. 居安思危,预防为主。《左传》有言:“居安思危,思则有备,备则无患。”要圆满完成各项考试任务,就需要高度重视考试安全工作,常抓不懈,防患于未然。增强忧患意识,坚持预防与应急相结合,事前预防与事后应急相结合,按实战要求,把应急管理的各项工作落实在日常管理中,把矛盾化解在未激化时,把突发事件消灭在萌芽状态,从而提高对危机的防范水平。做好预防工作,还应该注重对招生考试工作人员的全员全程培训,考试前必须分阶段、有重点地对全体招生考试工作人员进行培训,尤其是要做好主考的培训工作,使他们增强工作责任感,熟练掌握相关的政策法规和操作规程。

2. 统一领导,分级负责。建构统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制,对于招生考试工作中的突发事件不但具有制度保障,而且能充分地发挥政府部门统一指挥能力,从而保证对突发事件的有效控制和快速处理。也正是由于有这样的制度保障,具体之中因为建立和完善应对突发事件的联席会议制度,加强了部门之间的协调配合,因而普通高考期间,无论是中央的部级联席会议制度,还是省级的厅际联席会议制度,乃至市级的局际联席会议制度,在教育部门的牵头下,能使公安、武警、监察、环保、交通、卫生、电力等部门通力合作,保证考试的安全、平稳、顺利进行。

3. 依法规范,加强管理。国家教育考试突发事件的处置,应依据有关法规、制度进行。应遵守《中华人民共和国突发事件应对法》《国家教育考试应急预案》《国家教育考试违规处理办法》以及《考试偶发事件处理办法》等,使应对突发事件的工作规范化、制度化。此外,还应该加强和完善考试期间24小时业务值班制度、试卷保密室值班制度、主考负责制度、突发事件直报制度及责任追究制度等。

4. 依靠科技,提高素质。近几年教育部在每年的全国招生考试工作会议上无不明确提出,要确保国家教育考试安全,就必须加强“人防”与“技防”相结合。人防就是不断提高国家教育考试管理队伍的素质,建设专业化的考试机构,培养专业化、知识化的办考人员;技防就是要不断提高国家教育考试的科技水平和现代化水平,通过技术的手段,反作弊、反弄虚作假,确保信息安全等。

建立国家教育考试突发事件的处理,是一个系统工程,需要政府的统一协调和领导,需要相关职能部门的通力配合,需要专业化考试机构的组织及广大工作人员的共同努力,需要社会广泛参与以至形成一整套行之有效的科学、规范的应急处理机制,以实现平安考试、和谐考试的目标。

(三)构建教育考试突发事件应急处理体制的基本框架

1. 建立健全省、市、县应急管理组织体系。对教育考试应急管理学来说,每一类考试、每一个考点都要负责本区域内各类教育考试突发事件的预防和应对工作,同时应根据实际情况,明确领导机构,确定相关责任人员。如果说,国家建立了国家考试部际联席会议制度即由中宣部、公安部、安全部、武警总队、卫生部等成员组成,那么,各省市区也必须相应建立厅际联席会议制度,负责处理各省市应急管理事宜,而且并非到此为止,还应建立相应的组织体系,以便将应急管理作为考试管理的重要内容。以此类推,直至最基层的市、县教育考试机构也必须相应组织同样的机构,以成为考试应急管理工作的责任主体,开展应急管理工作。

2. 完善教育考试应急预案体系。目前,各省级教育考试突发事件应急预案的编制工作已经完成,下一步需要的是进一步扩大应急预案覆盖面,应国务院要求,这一覆盖面将延伸至所有街道、乡镇、社区、村庄及各类企事业单位。同时,教育考试系统也要在每一类考试的每一个考点编制应急预案,真正构成全省教育考试的应急预案体系。

3. 加强综合应急人力资源建设。对教育考试机构来说,需要组织应急反应中需要的各类人员,如命题人员、评卷人员、考务人员、警务人员、医务人员、保安和志愿者等,建立基层应急队伍。与此同时,应加强对教育考试突发事件应急队伍培训和教育,对这一队伍的管理,不仅仅只是严明组织纪律、强化协调联动,必要时,还应配备装备,以提高综合应对能力。

4. 加快教育考试机构应急基础设施建设。关于基层安全基础设施建设,主要包括5点:一是考点、考场建设应合乎要求,尤其不能在有安全隐患的地方设考点和考场;二是应加强消防、医疗卫生等考试期间公共安全基础设施建设,按要求配备应急器材;三是应加强学生食堂、宿舍、厕所等安全卫生设备设施建设;四是协调电信、天然气、自来水、电力、市政等主管部门或单位,加强公共设施抗灾和快速恢复能力建设,做好日常管理和巡查;五是加快考点电子监控建设,以随时掌控考试安全状况,实现信息、图像的快速采集和处理。

5. 法治化是国家危机管理的基石。应急处理涉及公民权利和政府权力运用的法律问题,处理或程序不当可能激化矛盾,因此需要强调法治。应急工作中的法律本身即是一定的应急预案。它使处理行动具有合法性,规定处理权力职责分明,同时使法律强制力具有威摄作用,而且能防止紧急情况下滥用权力。 制定紧急状态法和其他有关法律,形成专门法律系统,有多种应用方法。如美国1976年《紧急状态法》对紧急状态发布程序和方式、期限,紧急权力和国会监督权等都有详细规定。其他一些国家也有相应规定,大到宪法,小到学校保障安全与卫生法、传染病防治法等。在实际应用中,有全国紧急状态,也有局部紧急状态,如环保紧急状态、疫情紧急状态、地震紧急状态或者非法移民紧急状态等。局部紧急状态是有针对性且灵活的应用类型。尤其在法律不适应需要时,应及时修改法律,而不是枉法、违法或随意扩大权力。所以,教育考试突发事件应急处理应以法治化为前提条件。

二、教育考试突发事件应急处理机制

应急处理机制是应急处理的核心环节,机制通畅与否、灵活与否及有序与否等等,不仅反映应急处理体制的科学合理程度,而且是对应急处理体制的检验,更关系到应急处理的实际效果。以时间划分,应急处理机制可分为以下3种:

(一)教育考试突发事件预测预警机制

1. 定期值班制度。预警期制度分为一般时期和重点时期,定期值班制度主要针对一般时期而言。教育考试机构作为服务机构,由于各项考试从报名、命题、制卷、考试、评卷及统分等过程的时间跨度比较长,因此,有必要针对各项考试的时间特征实施定期值班制度。比如由高考自主命题的省份,从命题开始起(全国统一考试从接到试题清样起)到考试成绩公布止,都必须设立值班电话,随时应对突发事件的发生。

2. 特殊时期报告制度。在考试实施(包括试卷运输途中)期间或社会敏感时期,为确保考试进行中所发生的团体作弊、大规模作弊、工作人员参与作弊及失密泄密等重大考试事故能够得到有效处置,避免负面影响,教育考试机构不仅应该做到定期值班,而且必须及时将所掌握的第一手资料向上级主管部门报告。

3. 综合分析预测制度。通过对种种社会现象的搜集、整理与归纳,特别是对与考试的报名、组织、实施及评卷等工作有一定关联的社会现象进行分析,做出可能发生教育考试突发事件的基本判断。比如在考试前夕,在一定区域内突然发生食品安全事故等,如果该事故难以得到及时有效遏制,有可能威胁到考生的生命安全和考试的正常进行,因此必须全力把好关。

(二)教育考试突发事件应急处理机制

1. 发现问题,及时上报。出现影响考试的重大安全保密事故,事发地单位或第一发现人应在第一时间直接报考点主考,由主考向考区委员会主任或者省级教育考试机构业务值班室报告,不得延误。重大问题在上级部门下达指示前,有关部门应积极做好事态控制和现场维护工作,不得擅作主张,尤其严禁向社会扩散。第一时间上报事件情况,包括事件原因、事件性质、波及范围、目前措施及对事件等级的初步判断。

2. 快速反应,科学应对。突发事件有一个发生和发展的过程,应急管理也需要有相应的运行机制,进行全程管理。首先是预测和预警,即在事件发生前进行风险分析和方案规划。其次是应急处置,即事件发生后要及时反应,积极应对,同时采取果断措施,加强合作,确保应急处置各环节的紧密协调,从而最大限度地减少损失。最后是事件结束后必须进行善后处置,即对事件发生的原因、性质、影响和经验教训等进行总结与评估,为后续考试积累管理经验。

3. 加强部门合作,以利联合行动。由于教育考试突发事件事发原因复杂和连锁反应广泛,常需各系统多部门参与处理。比如一旦发生失密泄密事故,便需要政府保密部门及公安部门、信息产业部门参与处理;一旦发生大规模利用无线通讯工具作弊事件,更需要无线电管理部门和公安部门等协调处理。并且,随着考试违法、作弊手段的日益多样化和高科技化,部门间的联系与合作将会越来越多,越来越重要,因此,越发不能有丝毫的马虎。

(三)教育考试突发事件善后恢复机制

1. 保障考生权益的实现。突发事件发生后,确保考生的正当权益不受影响是第一原则。由于突发事件耽误考试时间,因此,在处理突发事件时,应及时补齐考生所失掉的时间,如果是因为考试工作人员工作失误造成考生利益受侵犯时,则应责无旁贷地恢复考生权益。譬如2008年发生在四川的8.0级特大地震,受灾地区波及四川、甘肃、云南等地,以四川省绵阳市为例,地震发生前,仅绵阳市9个县区就设有24个考点,地震发生以后,大部分的学校被损坏。地震灾害对保密室、考点、电力等都造成了巨大损害。此外,灾区余震不断,如果强行按期考试,必然影响考场秩序。因此,教育部决定四川、甘肃两省部分县市推迟高考。为了弥补地震给灾区考生带来的心理影响,教育部还专门下发文件要求各有关高校,在原招生计划的基础上增加2%的招录指标。这就在实际上保障了考生的权益。

2. 依法处理相关责任人。突发事件是指由人为因素直接造成或者在突发事件的处理过程中存在明显失当而造成一定损失的事故,如此则应依据相关法规追究相关人员的责任。例如2003年高考试卷在四川省南充市某县高考试卷保密室被窃,事件发生以后,南充市公安局有关领导和教育部门工作人员立即上报省委、省政府乃至教育部和公安部。上级部门当得知“目前尚无证据证明试题泄露”的判断后,经中央研究,6月7日全国高考如期进行。事后,司法机关依法追究了责任人的刑事责任。

3. 制定和完善相关政策规定。突发事件处理完毕后,应对突发事件的发生原因、经过、处理方式和处理结果进行认真总结,查找其中存在的问题。并结合考试机构的实际,加强和完善相关的规章制度。具体表现在3个方面:地方考试相关单位确保考试顺利进行的责任与义务规定;考试突发事件期间的考生权益保护规定;突发事件后考生权益的补偿办法等等。

三、教育考试突发事件应急预案管理

教育考试突发事件应急预案是教育考试突发事件应急处理机制的有机组成部分,编制应急预案的目的就是为了确保应急机制能够有效运行,以做到防患于未然。

教育考试突发事件应急预案即指面对突发事件如自然灾害、重特大事故、卫生事故、失密泄密事故及人为破坏的应急管理、指挥及救援计划等。它一般应建立在综合防灾规划之上。其几大重要子系统为:完善的应急组织管理指挥系统;强有力的应急工程救援保障体系;综合协调之相互支持系统;充分备灾的保障供应系统;教育考试善后恢复系统等。

(一)教育考试突发事件应急预案的编制重点

1.应急预案重点必然做到应急响应的指挥协调。教育考试突发事件往住诱因复杂,形势多变,涉及面广,而且其时间和空间分布范围难以把握。几乎每次重大事件应急响应活动都涉及到几十个部门乃至上百个单位,少则百人,多则数万人,还可能出现跨地区甚至跨国境的复杂情况。从这个意义上讲,每一次应急响应都是一个复杂开放的大系统,而要使这个系统能够快速、高效运行,关键是多机构的联合指挥与协调。应急预案的主要功能就是应建立统一、有序和高效的运行机制。

2. 应急指挥的核心在于有效控制。系统动力学理论告诉我们,教育考试突发事件的诱发和]变是一个“能量”转换的动力过程。因此,应急指挥的核心就是应用反馈机制,即注意合理利用应急力量和资源,把握时机,尽早切断事故正效应链,同时,采取常规与非常规措施,如紧急状态下的媒体导向和公共关系处理等,强化控制力度,努力防止事件向危机方向转化,对已出现的危机,应注意将其破坏力和影响范围控制在最低限度。

3. 应急预案应覆盖应急准备、初级响应、扩大应急和应急恢复全过程。根据国外应急管理经验和近年来我国“一案三制”工作实践证明,应急预案不仅注重应急响应活动,还包括应急准备和应急恢复两部分重要内容,因此,为了突出“第一反应”和“属地为主”原则,应急响应活动必须明确划分为初级响应和扩大应急两个阶段,以科学制定和采纳应急处理方案。

(二)教育考试突发事件应急预案的编制过程

教育考试突发事件应急预案编制过程分5个步骤:

1. 成立预案编制小组。这是教育考试突发事件应急预案编制工作的重要环节,对实现应急管理的基本原则具有很重要的作用。预案编制小组的成员一般应包括公安、卫生、宣传、通讯、建设、交通、教育及其考试机构等有关部门相关负责人,还包括法律顾问、技术专家等。预案编制小组的成员确定后,必须确定编制计划,明确任务分工,确保预案编制工作的科学有序。

2. 做好风险分析和应急能力评估。教育考试突发事件风险分析是应急预案编制的基础。风险分析结果不仅有助于确定应急工作重点,提供划分预案编制优先级别的依据,而且也为应急准备和应急响应提供必要的信息和资料。风险分析主要包括:

其一,危险识别。危险识别目的是识别可能存在的重大危险因素,从而分析本考点、考区教育考试所处的环境和情况,总结历史上曾经发生的教育考试突发事件,以利于识别可能发生的教育考试突发事件性质和危害程度。

其二,脆弱性分析。一旦发生教育考试突发事件,相关部门首先必须预测到最容易受到冲击破坏的环节和部位。而脆弱性分析结果则应尽快提供下列信息:教育考试突发事件发生的区域和环节,以及该区域的影响因素(例如网络、通讯条件、交通等);可能遭受的财产破坏,包括基础设施和组考费用、考生经济损失等等。

其三,风险评估。根据脆弱性分析的结果,评估教育考试突发事件发生时。造成破坏(或伤害)的可能性,以及可能导致的实际破坏(或伤害)程度。风险分析应提供下列信息:教育考试突发事件发生的可能性,或同时发生多种紧急事故的可能性;对人造成的伤害类型和相关的高危人群;对财产造成的破坏类型(暂时、可修复或永久性财产);对正常的组考工作带来的负面影响等。

其四,应急资源及应急能力评估。依据风险分析的结果,对已有的教育考试突发事件应急资源和应急能力进行评估。应急资源包括应急人员、应急设施(备)、装备和物资等;应急能力包括体制和机制运行状况与人员的技术、经验和接受的培训情况及其相关人员素养等,应急能力评估还应注意发现应急体系中的缺陷和不足。编制预案时,应在评价现实资源及应急能力与潜在危险相适应的应急资源和能力的基础上,选择最现实、最有效的各种应急策略。

3. 应编写好应急预案。教育考试突发事件应急预案的编制必须基于重大事故风险的分析结果、参考应急资源需求和现状以及有关法律法规和上位规范性文件的要求。此外,预案编制时应充分收集和参阅已有的应急预案,最大限度地减小工作量和避免应急预案的重复与交叉,以确保与其他相关应急预案的协调和一致。同时,还应及时评审和发布应急预案。

4. 督促应急预案实施。教育考试突发事件应急预案的实施是应急管理的重要工作之一。应急预案实施包括开展预案宣传,进行预案培训,落实和检查各有关部门职责、程序和资源配置情况,组织预案]练,使应急预案有机地融入到教育考试安全保障工作之中,真正将应急预案所规定的要求落到实处。此外,应急预案应及时进行修改、更新和升级,尤其是在每一次]练和应急响应后,均应认真进行评审和总结,针对实际情况变化以及预案中所暴露出的缺陷,不断地更新、完善,以持续地改进和完善教育考试突发事件应急预案文件体系。

[参考文献]

[1]刘铁民.应急体系建设和应急预案编制[M].北京:企业管理出版社,2005.

[2]胡向东.我们如何应对国家教育考试突发事件[N].中国教育报,2008-3-4.

[责任编辑:李敏]