公众参与旅游规划的思考

文　彤　陈杰忻

[摘要]本文通过问卷调查方法研究分析了居民、实际消费者、潜在消费者3个公众群体对于香港大澳生态旅游发展规划成果方案的支持意愿、了解程度以及焦点问题等方面的后期评价，进而探讨了其与大澳生态旅游发展规划公众参与工作实施的因果关系，认为合理的参与时限、专业人员的作用、主体多元化、持续动态参与对于提升公众参与规划的实际效果具有现实的作用。

[关键词]公众参与；规划；生态旅游；香港；大澳

[中图分类号]F59

[文献标识码]A

[文章编号]1002—5006(2009)07—0066—05

1问题的提出

随着公众力量在城市发展过程中的地位提升，公众参与被列为西方城市规划工作的重要内容，1960年代以来，德国、英国、美国、法国、加拿大等西方国家纷纷建立了城市规划的公众参与制度，成为城市规划进一步发展的动力。1980年代末，公众参与理念被引入我国城市规划学界，引发了学者的广泛兴趣，甘景林(2000)、李小敏(2005)、聂康才、周学红(2005)、王登嵘(2006)、郝娟(2007)、郭红莲、王玉华等(2007)分别从国外经验、现实障碍、规划民主、制度体系、运行机制等角度对公众参与城市规划进行了理论上的研究归纳；规划技术人员也在实际工作当中对公众参与进行了积极的实践，田力男(2000)、周丽亚、林展(2000)、冯现学(2003)、吴荔珍(2005)、纪锋(2005)、王学海(2005)还借助青岛、深圳、南昌、泉州、昆明等实例对我国公众参与城市规划进行了现实的探讨总结，公众参与对于城市规划作为公共政策的权威性、公正性与合法性的有力维护和根本保障已经得到业界的普遍认同与接受。

随着旅游规划工作的广泛开展，公众参与理念也得到了高度的关注。薛莹(2001)指出现阶段局限于政府、专家、开发单位之间的旅游规划是一种游离于社会和公众之外的由专家规划、专家论证、专家评审、政府决策所构成的“精英规划系统”，实施公众参与有望解决这种封闭式旅游规划方式所带来的规划偏差。杨兴柱、陆林(2006)综合国内外居民参与研究成果进一步提出了传统型、行政主导推动型、公众政府共同参与型、公众全过程主导参与型四种旅游规划公众参与模式。胡洋(2005)、刘德云(2008)分别探讨了公众参与理念在庐山风景名胜区、金门金湖镇相关旅游规划中的实际应用。

作为国际化现代大都市，香港的规划制度体系发展较为成熟，公众参与已经成为各项规划的必备工作。大澳是香港重要的城郊生态旅游目的地，1998年香港规划署组织了以生态旅游发展为核心规划内容的《重整大澳发展研究》，其间，多次进行公众咨询，于2001年形成最终规划技术成果。但直至2007年部分规划项目已经建设完成的情况下，仍有为数不少的公众对《重整大澳发展研究》提出意见，甚至还有大澳社区居民组织表达反对意见，公众参与规划的实际效果并不尽如人意。由此，本文针对这一问题对相关公众群体进行了抽样问卷调查，研究分析公众对于《重整大澳发展研究》规划方案的评价感知及缘由，以期对国内公众参与旅游规划形成一定的借鉴与启示，同时也是针对国内后续公众意见跟踪调查研究相对缺失现实情况的有益探索。

2研究案例概况

大澳地处香港市郊大屿山西端，濒临伶仃洋，以体现渔乡民宅典型特色的水上棚屋闻名，被誉为香港现存最古老的渔村。除了棚屋之外，大量极具历史价值的人文设施和滨海水乡的多样化自然资源组合都折射出悠久而独特的渔村文化，使得大澳成为香港现代都市当中罕见的生态旅游特色地区，对城市居民产生了巨大的旅游吸引。笔者进行的相关调查显示，大澳的游客当中81.5％是香港市民，并且在市民对香港最具代表性的生态旅游目的地感知排序当中，大澳位于第三位，仅次于香港湿地公园和米埔自然保护区，真实反映出大澳在香港生态旅游市场中的影响力和吸引力。

作为记载香港早期历史的古老渔村，大澳的发展一直得到特区政府的高度关注。1998年规划署委托香港环境资源管理顾问有限公司进行有关重整大澳的研究，旨在利用渔村的生态特色，提升大澳对游客的吸引力，从而推动区内的经济发展，实现社区的持续发展以及文化遗产和自然环境的保护。其间，规划人员采取了召开公开会议、举行以专家和主管部门为主的专业代表会议、规划方案公开展示、民意调查等多种方式组织实施公众参与，征求对规划方案的评论意见，最终于2001年完成《重整大澳发展研究》规划技术成果。

《重整大澳发展研究》高度关注大澳生态旅游发展，强调将大澳发展成为生态旅游区，因此规划本质上属于生态旅游规划类型。规划方案在保留自然环境和文化遗产资源、照顾当地社区需要的基础上，提出了通过兴建码头、广场、长廊、河堤、民俗博物馆、商业设施及度假营地等提供多元化旅游体验的策略思路，以形成对更多游客尤其是外地游客的旅游吸引。《重整大澳发展研究》甚至预测大澳年均游客接待量将增至大约45万－60万人次，显示出对于大澳生态旅游发展的巨大信心。

3相关群体调查分析

3.1调查方法界定

考虑到公众参与要求覆盖尽可能广泛的利益相关群体，本文的问卷调查对象设计为大澳居民、实际旅游者、一般市民(潜在旅游者)3个群体，于2007年8月期间在大澳以及市区相关地点以街头抽样或入户调查的方式对其进行问卷调查，再以问卷调查结果为依据进行后续分析研究。

整个调查工作分为3项进行：在市区对作为潜在旅游者群体的一般市民进行街头抽样问卷调查，收回调查问卷120份，其中有效问卷115份，有效率达到95.8％；在大澳对实际旅游者进行街头抽样问卷调查，收回调查问卷120份，其中有效问卷110份，有效率达到91.7％；以入户调查方式对大澳居民进行问卷调查，共调查81户居民，收回调查问卷81份，其中有效问卷80份，有效率达到98.8％。调查问卷内容围绕有关大澳的同一问题针对3个群体进行互动设计，既能突出各自群体的特征，又通过对同一问题的横向比较强化全面性，从而保证了本文结论的客观合理。

3.2调查结果分析

3.2.1支持意愿

表2显示，大多数受访对象都表现出对于规划的高度支持，其根本原因在于公众与政府在宏观利益诉求上是一致的。作为国际知名的现代大都市，香港的城市生活质量一直面临着城市化的压力，居民对于生活品质尤其是生态环境的关注与政府建设生态人居城市的努力在总体利益上是完全相符的。调查当中，87.5％的大澳居民支持大澳全面发展旅游业；95.45％的实地游客认为大澳适合发展成为香港主要的生态旅游景点；96.52％的一般市民则支持大澳发展生态旅游，从而使得作为城市发展公共政策的技术规划能够获得较高的公众支持。

当然，也有部分受访对象持不支持的态度，造成这一现象的原因同样也是利益诉求，即部分公众由于在微观利益诉求上与政府存在差异而导致不支持，其中尤以大澳居民群体中的35％为最高比例。这是因为居民与大澳发展的利益相关最为密切，其利益诉求与政府规划的重叠部分最多，非常容易产生不一致，从而导致较高的不支持率；而一般市民与实地游客仅仅作为短时消费者，利益诉求重叠部分较少，所以不支持的比例较低。

3.2.2了解程度

通常来说，公众参与规划的效果与其对规划的了解程度之间存在着正相关的联系，了解规划的公众越多，公众参与的实效就越显著。从表3的调查结果可以看出，受访细分群体均有超过50％的对象对于规划方案有所了解，显示出前期公众咨询的实际效果；但也有相当数量的受访对象并不了解规划，说明《重整大澳发展研究》的公众参与程度仍然存在一定局限，这也是导致前文所提到的部分公众群体表达反对意见的原因之一。

从表4《重整大澳发展研究》的公众参与组织工作中可以发现造成上述问题的主要原因，在2000年3—4月规划策略方案公众咨询过程中，核心会议时间都仅仅限于1天，明显影响了公众群体对于专业技术性较强的规划方案的了解。另一方面，公众参与的主要群体大多是区议会、环保团体、旅游人士甚至建筑师学会等组织，对于普通公众的覆盖相对有限，也直接影响了公众群体的了解程度。可以说，公众参与时限较短、公众覆盖范围有限是限制公众了解程度的主要因素。

3.2.3问题感知

由于大澳定位于香港郊野生态旅游的发展重点，《重整大澳发展研究》规划方案更多地强调了旅游内容的多元化、旅游商业设施的建设，但居民与游客的认知却明显不同：连接外部的交通设施成为最需迫切解决的首要问题，仅有11.25％的受访居民选择了旅游设施；27.27％的受访游客认为缺乏咨询中心、指示牌等旅游公共设施，17.27％的受访游客认为缺乏住宿设施，没有游客认为游览内容单一。

因此，虽然公众群体与政府在大澳发展生态旅游的总体定位上具有一致性，但两者在具体发展问题的认识上却存在着明显的不同，实质上就是微观利益诉求差异的表现。政府力图通过规划实现大澳的再次发展，其利益目标更多表现为经济性；而公众群体则关注于基础设施，其利益目标集中体现了公益性，33.75％的大澳居民将生态环境保护列为首要解决问题更是公益性的典型代表。由此可见，公众参与《重整大澳发展研究》规划的实际效果在部分方面并不理想，其原因与前文所提到的公众参与期限较短、公众覆盖面相对有限直接相关，也受到规划技术人员对于公众意见认同与采纳程度的影响。

3.2.4设施建设

通过问卷调查和人员访谈得知，公众与政府微观利益诉求差异的焦点集中于旅游住宿设施的建设上。现阶段大澳的住宿设施较少，游客往往当天往返市区，从而导致停留时间过短、消费水平不高的问题，《重整大澳发展研究》规划方案中提出建设青年旅舍、度假营，将旧警署翻新改造为酒店，力图通过增加旅游住宿设施来扭转这一局面。虽然设施建设利用的是废弃用地并且规模不大，但是45％的大澳居民、68.18％的实地游客还是表现出强烈反对，究其原因主要是两者对于旅游住宿设施的负面影响有着自身的认知。作为利益相关程度最高的群体，大澳居民认为潜在负面影响主要集中于过度商业化、环境污染威胁以及社区生活干扰等方面；而实地游客从生态旅游体验质量的角度出发，也认为旅游住宿设施的建设会影响渔村风格面貌、产生环境污染、导致过度商业化，两者的认知有着高度的一致。

不同利益相关群体往往从自身利益角度对问题进行认知考虑，可以清楚地看出，在大澳旅游住宿设施建设的问题上，公众与政府有着不同的认知，这一差异没有通过公众参与得到解决，直接导致了后续公众的强烈反对，甚至影响到规划方案的实施。

4启示与思考

公众参与规划由于涉及众多利益相关群体，其复杂性、多面性十分显著，组织实施工作面临着较高的要求，上述问题的调查分析对我国公众参与旅游规划的组织实施工作可以形成以下启示：

4.1合理设置参与时限

公众参与规划的效果首先取决于公众的积极性和主动性，因此组织实施工作应当尽可能地为每一个民众提供广泛的参与机会。公众对于规划的了解往往需要一个时间过程，因此公众参与时限的设置显得尤为重要。公众群体对于《重整大澳发展研究》了解程度不高的主要原因之一就是由于技术成果的公众咨询尤其是咨询会议的时间过短，从而降低了公众广泛参与的机会。旅游规划所涉及的利益群体往往更为广泛，更应当合理设置公众参与的时限，为公众提供一个尽可能长的时间段去全面了解规划工作以及技术方案，只有了解得越多，公众参与规划的积极性才可能越高，规划方案才能更合理。

4.2注重专业人员解读

必须认识到，规划是一项专业性极强的技术工作，非专业人士理解起来具有一定的难度。许多公众往往由于不能读懂技术方案而无法发表意见，从而形成了限制公众参与规划的技术门槛。在与大澳发展利益相关程度最高的居民群体中不了解《重整大澳发展研究》规划方案的竟有41.25％，其主要原因就是当地居民尤其是老人没有能力理解规划方案。实际上，专业人员面向公众进行规划方案解读能够有效地解决这一问题，美国的社区改造中心、深圳的顾问规划师、广州的助村规划师都是比较成功的实例。旅游规划涉及的技术要素较多，注重专业人员的解读对于提升公众参与规划的效果具有重要作用。

4.3参与群体的多元化

由于规划往往涉及诸多利益群体，而公众参与规划的根本目的就是协调平衡各个群体的利益诉求，从而寻求一个兼顾各方利益的合理方案，因此公众参与实际上是一种典型的“多边”参与模式，参与群体表现出多元参与者的特征。另外，各种不同属性的专业规划也可能涉及不同的利益群体，从而进一步增加了参与群体多元化的可能。因此，组织实施公众参与必须考虑尽可能广泛的多元群体参与，这是组织实施工作需要高度重视的环节。

4.4全过程的参与理念

规划是一项涉及多方面因素的技术工作，外界因素的变化将直接影响到规划的功能效用，因此规划本质上是一个动态的技术过程。从这个意义上讲，公众参与也应该是动态持续的过程，因为外界环境条件的改变必然会引起公众认知的变化，如果不能及时地反映到规划方案当中，就有可能影响到规划的客观合理性。颜丽杰、王国恩(2002)专门论述了在规划实施与监督过程中的公众参与，《重整大澳发展研究》如果能在后期采纳公众意见，相信也不会出现目前的局面。因此，旅游规划应当确立全过程的公众参与理念，规划工作前期、中期、后期都采取适当的形式公众参与，确保规划的客观合理。

5结语

与国外比较，我国公众参与规划的理论与实践虽然取得了一系列的成果，但总体上还处于发展阶段，部分学者甚至认为我国的公众参与相当有限，多属于阿斯特恩(Amstein)阶梯理论中的“象征性参与”，香港大澳生态旅游发展规划案例所带来的启示对于我国公众参与规划的实际工作有着积极的作用和意义。

实际上，鉴于《重整大澳发展研究》所引发的公众意见，香港规划署已经十分慎重地延缓了规划方案的实施并加强和改善了公众参与的组织实施工作：2004年年底香港规划署编制了《大屿山发展概念计划》，综合公众意见重新提出“翻新大澳景观”计划；2007年6月，香港土木工程拓展署委托顾问公司进行改善大澳面貌工程可行性研究，面向当地社区、关注团体进行了更为详尽的公众咨询②，这种对待规划的严谨态度、针对性的调整方式值得规划业界学习。

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责任编辑廉月娟责任校对宋志伟