中国废弃物处理企业发展与城市就业增加探析

赵领娣　李文政

摘要:废弃物处理和废弃资源回收在一定程度上减轻了城市的环境污染。实证分析表明,废弃物处理企业的发展对城市就业有很大的促进作用。现阶段,中国城市废弃物处理企业的发展还存在着诸如产业化水平不高、市场无序竞争、缺乏资金支持等诸多问题。因此,政府要在健全法律体系、促进产业化进程、加大政策及科技支持力度等方面作出努力,以保障企业健康快速发展。

关键词:环境污染;资源瓶颈;城市就业;废弃物处理企业

中图分类号:F293.1 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2009)07-0035-05

20世纪80年代以来,随着中国城市化进程不断加快,城市人口的增长速度明显超过其总人口的增长速度,城市人口迅速增加,加之国企改革和“民工潮”现象的继续发展,城市就业的压力越来越大,已经成为影响经济乃至社会发展的重大问题。与此同时,城市成为物质和能量的最大消费者,城市的发育需要源源不断地从外界输入物质和能量,以维系自身日常物质和能量流动的运转与平衡。然而,受科学技术发展的限制,目前城市发育所需的物质能量远未达到“物尽其力”的水平,这正是产生各类城市环境问题的客观基础所在,其中以城市废弃物污染问题最为突出。一方面,城市废弃物造成的污染事件频繁发生;另一方面,城市发展面临资源枯竭和能源短缺的困境。以废弃物的回收和再资源化利用为主的城市废弃物处理企业发展,成为解决城市垃圾污染问题以及缓解城市就业压力的最佳结合点。

一、城市废弃物处理企业发展与城市就业的内在联系

城市废弃物处理产业,是以保障环境安全为前提,以节约资源、保护环境为目的,运用先进的技术,将生产和消费过程中产生的废物或处理或转化为可重新利用的资源和产品,实现各类废物的再利用和资源化的产业,是未来中国最有发展潜力的行业之一。发达国家废弃物处理企业的蓬勃发展也证实了这一点。据日本环境省2003年的调查,2002年废弃物再生利用产业的市场规模约为21万亿日元,雇佣规模约为57万人。日本环境省估计,预计到2010年日本城市废弃物处理产业的产值将达到67万亿日元,从业人数将达到170万人。在包括废纸在内的再生材料方面,日本1997年的市场规模是37 451亿日元,到2010年将扩大到88 506亿日元[1]。

中国废弃物处理企业发展也取得了显著的成果,截至2000年中国环保相关产业从业单位为1.8144万个,从业人员为317.6万人,年收入总额近1 700亿元,分别比1997年增长了100%、2.18%和26.8%[2]。据统计,2005年全国工业固体废物综合利用量为7.7亿t,综合利用率为56.1%,钢铁工业年废钢利用量相当于粗钢产量的20%,废旧有色金属年回收利用量相当于年产量的25%左右。但是,由于中国消耗资源基数庞大、能源紧缺,加之废弃物处理企业发展所处市场环境的法制不健全、竞争无序及从业人员良莠不齐等问题,导致目前废旧物资回收及资源化的总体水平还不高。与国际水平相比,中国的废弃物处理企业还存在着相当大的差距,在实现废弃物资源的循环利用、减少城市污染、促进城市就业等方面还存在着广阔的发展空间。

随着城市化进程的开展和深化而日益显露出来的城市就业问题,因近年来农民工大量进城务工而越发严重,若以城市化率(城市人口与总人口之比)来近似地描述城市人口及就业压力,则有:1980年,中国城市人口数量为1.91亿(含小城镇,下同),城市化率为19.39%;2007年,全国城市人口规模达到59 379万人,城市化水平高达44.9%。究其原因,除了正常的自然增长外,主要体现在:一是随着城市建设步伐的加快,城市空间范围不断向外拓展;二是户籍制度的改革及城市就业市场的开放,促使大量农村人口源源不断地进入城市,他们不仅可以在城市务工经商,甚至将户口迁入城市,成为真正的城市人口。由国家统计局数据资料显示,从2000—2006年中国城市人口增长率平均为3.89%,而城镇就业平均增长率为3.41%,由此造成了城市就业压力的与日俱增,可以说城市就业问题已经成为困扰城市乃至经济发展的越来越大的因素。

从另一个角度来看,城市化人口的增加其中一部分原因是由于农民工进城务工所导致,而部分进入城市的农民由于缺乏特殊的劳动技能一般从事一些脏、乱、差的工作,造成许多城市“拾荒大军”的存在。据北京市环卫部门统计,1998年,在北京以捡拾垃圾为生的人就已超过了8.2万人[3],这些人在改善城市环境的同时也造成了城市的拥挤效应,增加了城市就业的压力。因此,大力促进城市废弃物处理企业发展,不仅可以解决城市环境问题,还是缓解城市就业压力的一条可行的道路。

二、中国城市就业与废弃物处理企业发展的实证分析

快速的城市化进程为中国经济社会的发展创造和积聚了大量的物质财富和精神财富。据统计,中国工业产出的50%以上、国民生产总值的70%以上来源于城市[4],随着这一进程的进一步加快,城市化对国民经济发展所起的作用也日益明显。但另一方面,由于城市人口众多,在城市相对狭小的空间内消耗了大量的物质和资源,产生了大量的城市垃圾,带来了一系列城市生态环境问题,表1显示了2000-2007年城市化率及城市废弃物产生量情况。

2000-2007年中国城市废弃物产生量同城镇人口数的相关系数为0.96999,体现出了高度的相关性,这说明中国城市废弃物产生量同城镇人口数量基本上是呈线性增长的(如图1所示),2007年,中国城市化率达到了44.9%,同时仅工业废物就产生了175 767万t。随着城市化水平的提高,城市废弃物的产生量将进一步增加,由此而带来的城市环境问题、资源利用问题将更加严峻。城镇人口的急剧增加,不仅加大了对城市废弃物处理能力的要求,同时还导致了严重的城市就业问题,尤其是“拾荒大军”充斥城市的现象。据不完全统计,目前中国约有230万拾荒者,主要集中在大中小城市的郊区[5]。这些人员虽在一定程度上减少了城市污染程度,但由于“拾荒”队伍缺乏政府的有效管理,引发了各种社会问题,如他们几乎没有任何社会保障,一小部分受雇于社区或居委会的人员也只是临时雇佣关系,收入甚微。因此,促进城市废弃物处理企业发展,是一种切实可行的方法,这样可以规范其从业人员就业市场,除弊兴利,发挥他们的优势,进而提高城市就业率。

改革开放以来,中国废弃物处理企业发展较快,目前中国已有各类废旧物资回收企业5 000多家,回收网点16万个,回收加工厂3 000多个,从业人员140多万[6]。根据1997—2006年中国环保产业从业人数①及环境污染治理投资总额来分析废弃物处理企业的发展对城市就业的促进作用,为此,建立如下模型:

Y=61.31041×X+1492324.

t=(10.60596) (131.5288)

R2=0.974(有很好的拟合度)

在上式中,Y表示环保产业从业人数,X代表环境污染治理投资额,解释变量X的收尾概率为0.0018,在5%的显著性水平下有很好的显著性,另外回归方程的判别系数为0.97,表明其很好地反映了样本的信息。由以上方程可知,环境污染投资与城市就业之间有很强的相关性,每增加1单位投资额,会增加就业人员61个。如果再考虑到未被统计在内的非正规就业人员,这对城市就业的促进作用将更加的明显。可见,废弃物处理企业的健康、快速发展不仅有利于城市环境的改善,还可以为促进城市就业做出很大贡献。

三、中国城市就业与城市废弃物处理企业发展存在的主要问题

(一)对城市废弃物处理企业发展的认识不足,缺乏统一的规划

目前,一些政府和企业的领导仍把废弃物视作包袱,不愿意在综合利用上进行投入,在招商引资、新建项目时很少考虑。另外,民众的废弃物分类回收再用的意识淡薄,很多人没有意识到废弃物中所蕴含的巨大经济利益,而只将其视为废物。对于用再生资源加工的新产品,社会的接受程度整体偏低,很多用户往往对其持怀疑和排斥态度。由于对城市废弃物处理企业的认识还停留在“捡破烂”、“收废品”的较低水平,在城市的发展中鲜有对城市废弃物处理企业的发展规划,这使得城市废弃物处理企业仍停留在“散兵游勇”或“拾荒者”的状态,远远没有达到循环经济所要求的市场化、规模化、产业化的程度。城市废弃物处理企业的发展作为一个新兴的就业领域,还没有为社会各阶层所广泛接受,其在促进城市就业中的作用还有待于进一步发挥。

(二)城市废弃物处理企业存在负运营局面,影响企业发展及其对吸纳就业的能力

纵观中国废弃物处理企业的现状,甚至比较大的企业也处于尴尬境地。如某市新天地生态产业园是全国首家城市废弃物处理产业园,其废旧家电及电子产品处置中心自运行以来,由于认知度低和“废品回收游击队”的价格狙击等原因,投资9 000万元、年处理量达20万台以上规模的生产线严重“吃不饱”[7]。某市大地环保有限公司仓库里堆放着近300t无偿回收的废电池,但由于处理成本较高,补贴不到位,废电池循环利用截至目前还无法展开。该公司投巨资设计建造的工业用废物高温焚烧处置系统只烧了3个月就停用,原因是公司不是地方赢利大户,用电不在政策照顾、扶持之列,而机器又必须连续运转,停停开开会造成损害,装置只能闲置。企业负运营的局面,不仅影响了企业的利润率,使其无法持续经营,也在某种程度上影响了企业对就业的吸纳力量,无法使城市废弃物处理企业起到缓解城市就业压力的作用。

(三)城市废弃物处理企业面临市场的无序竞争,缺乏统一的政策规范和法律标准

废弃物处理企业普遍存在着无序竞争。如在废纸回收方面,许多正规企业竞争不过个体回收户,原因是为了能够享受国家有关税收优惠政策,正规废纸再利用企业在回收废纸时,需向收款方索要发票,而对方因此多缴纳一笔税款,即使是以同样价格收购废纸,正规企业也缺乏竞争力。目前,有关城市废弃物处理企业发展的产业政策和法律法规很不完善。产业准入门槛较低,没有建立资格认证体系,大量“只淘金,不治污”的小作坊比比皆是,这不仅影响城市废弃物处理企业的正常运行,降低其盈利能力,也不利于那些非正规废弃物处理企业的正规化发展,从而制约整个行业的发展及其对城市就业拉动作用的发挥。另外,对城市废弃物处理企业免税、补贴等扶持政策的力度不够,许多相关企业不仅没有享受到更优惠的税收政策,还遭遇了税收政策调整后的尴尬,致使生产难以维系。

(四)城市废弃物处理企业缺乏资金支持

城市废弃物处理企业的发展具有特殊性,许多部门投资大、建设周期长、资金回笼缓慢,由于城市废弃物处理企业发展在中国尚处于起步阶段,社会的认知程度和配套措施很不完善,加之其特殊的行业特点需要大量的启动资金才能使企业正常运营。如某市新天地公司的组建,前期投资就达到了8 300万元,相对于如此巨额的投资,其目前的负运营状态使得收回成本的期限很难预测。这种状况致使大量资金转而投入到其他行业,造成城市废弃物处理企业融资相对困难,从而在一定程度上影响了城市废弃物处理企业在促进城市就业中的作用的发挥。

四、城市就业与城市废弃物处理企业可持续发展的对策建议

(一)建立健全的法律体系,促进废弃物处理企业规范化发展

立法先行、依法推动废弃物处理企业的发展,是许多发达国家的成功经验。我们必须尽快建立健全相关的法律法规,做到有法可依、有章可循。在国家出台相关法律政策的同时,各级政府也应根据自己具体的情况出台配套措施,支持城市废弃物处理企业的发展;做到严格执法、依法行政,切实规范废弃物处理企业的从业市场及经营活动,改变城市废弃物处理企业发展过程中无序的竞争状态,提高企业的盈利能力,从而吸纳更多的人员就业;在法律法规层面上为发展城市废弃物处理企业提供规范而有力的支撑。如在立法中,明确国家、地方政府、企业、公众的责任和义务,实行“排污者负责制”和“生产者责任延伸”的基本原则,确定排污者要承担的责任和生产者对其产品废旧后的回收利用处理责任;实行企业环境报告书制度,每年由企业主动提交报告经政府核准后向社会公布,接受社会的监督。

(二)制定完善的政策制度,营造良好的企业发展环境

政府应运用行政手段给予废弃物处理企业以政策支持,这些政策包括税收优惠、政府采购政策、征税政策、规模经济政策等,如在税收方面已给予城市废弃物处理企业免征增值税的政策外,还应由产生废弃物的企业给回收废弃物企业一定的补偿,建立废旧物资回收再生利用基金制度。一方面对从事废弃物处理的投资和产业活动减免税项,以增强废弃物处理企业的自我生存能力;另一方面政府要对投资经营废弃物处理达到一定规模、运行良好的企业给予一定的经济奖励,把政府的直接投资行为变成鼓励行为;再一方面,政府对从事废弃物处理投资经营活动的企业给予贷款方面的优惠,鼓励金融机构向废弃物处理活动注入资金;最后,废弃物处理基础设施建设与经营可采取独资、合资、股份制合作、政府合股等形式,鼓励国内外投资经营者参与废弃物处理和经营,努力开辟各种社会融资渠道,解决资金不足的问题。

(三)逐渐改变现行管理体制,实现废弃物处理企业发展的“国退民进”

废弃物处理一直被认为是一项国家的公共事业,在这方面的投入,造成政府财政的很大负担。随着废弃物所蕴含的价值逐渐被社会所认知,废弃物处理行业巨大的潜在利润空间使得将该行业由目前的公益性事业的政府行为转变为社会服务性质的经济行为变得十分可行,即改变现行政企合一的产业发展模式[8],实行废弃物处理企业发展的“国退民进”。目前应将废弃物处理单位从政府部门中分离出去,实行政府监督、专业企业提供服务的产业发展模式,这样既能减轻政府财政负担,又引入了市场竞争机制,提高行业运行效率。另外,废弃物处理企业发展的“国退民进”还可以使政府更容易地规范该行业从业市场,将目前数以万计的“拾荒大军”纳入到该行业中来,使其就业正规化。同时应加大宣传力度,改变对废弃物从业人员的传统看法,切实提高其就业状况,实现促进就业、减轻城市就业压力的目标。如深圳市进行的废弃物产业企业化改革在切实减轻城市污染的同时促进了城市就业的增加[9]。事实证明,计划和市场的有机结合是废弃物处理企业发展的可行方向。

(四)建立科技支撑体系,提高废弃物处理企业技术水平

废弃物处理行业还是一个对技术要求很高的行业,它需要多学科集成、融合和交叉,科技进步对该产业的发展具有举足轻重的作用。因此,构建城市废弃物处理企业发展的科技支撑体系,引导科技力量参与行业的发展,具有重要意义。应在市场机制条件下,以产业技术创新为核心、以相关大专院校和科研机构为依托,建立产、学、研相结合的技术研究、开发、应用、扩散体系,积极发展与国外有关单位的技术合作与交流,引进、消化和吸收国外废弃物处理的先进技术和设备,组织开发和推广应用先进适用的资源节约和替代技术、废弃物的再资源化技术,为城市废弃物处理企业发展提供强有力的技术保障。