防范我国能源供给体系失灵的公共政策

徐颖科

[摘要] 中国经济发展面临一个长期难题是能源供给小于能源需求。安全的能源供给体系,是中国经济健康持续发展的重要保证。煤炭为主的能源供给结构,需要优化和调整。用财政税收政策鼓励企业降低能源消耗,建立能源储备体系,可以很好地防止中国能源供给失灵,确保国家能源供给安全。

[关键词] 能源供给;市场失灵;公共政策

[中图分类号]F81 [文献标识码] A

[文章编号]1673-0461(2009)08-0039-05

中国是当今世界上最大的发展中国家,也是目前世界上第二位能源生产国和消费国。[1]但供给不足一直困扰着中国,特别是石油能源。2005年,我国原油需求对外依存度已经超过38%,到2020年,中国石油需求量将达4.5亿吨到5亿吨,对外依存度将超过60%。①

能源供应持续增长,是经济社会发展重要的支撑。依照目前的能源供给体系能否满足未来能源消费的刚性需求,如何建立一个持续、稳定、清洁、经济的能源供给体系,支持中国经济可持续发展,是必须考虑的现实问题。

一、我国能源供给体系现状

(一)能源供给总量

从改革开放以来快速增加,能源供给能力明显增强。从1978年的62,770万吨标准煤增加到2006年的221,056万吨标准煤,是1978年的3.5倍。如图1所示:

1989年～1996年,大致保持在年均3.91%的增长水平。1997年～2000年之间出现了能源生产总量的下降,到1999年时已经低于1995年的水平,仅为106988万吨,特别是1999年下降幅度最大,比1997年减少了15,124万吨,降幅达到了12.17%。2000年以后,我国能源生产总量又呈现出较快的增长势头,增长速度逐年提高,从总量看,三年间增长了63,700万吨;从增长速度来看更是明显,2001年～2004年间每年比上年增长都超过了13%,2007年产量标准煤23.7亿吨,是2000年的1.8倍,7年年均增长8.76%。

(二)能源供给结构

经过几十年的努力,中国已经初步形成了煤炭为主体、电力为中心、石油天然气和可再生能源全面发展的能源供应结构。2006年一次能源生产总量22.1亿吨标准煤,列世界第二位;原油产量1.85亿吨,列世界第五位;天然气产量586亿立方米;电力发展迅速,装机容量和发电量分别达到62,200亿千瓦时和28,700亿千瓦时,均列世界第二位。

以煤炭为绝对主导的供给结构,没有发生根本性变化。如图2所示:

煤炭所占的比例一直在70%左右,1980年是69.4%,2006年是76.7%。石油作为能源供给的第二大主体,在供给总量中的比重呈下降趋势,从1980年的23.7%下降到2006年的11.9%,天然气则从1980年的2.9%上生到2006年的3.5%,以水电、核电和风力发电为代表的非一次性能源的比重从1980年的3.1%上生到2006年的7.9%,是26年前的2倍多。

(三)能源供给主体

从能源供给主体来看,我国的能源供给企业以国有和国有控股为主体,占据绝对垄断地位。私营企业和外资企业虽有所发展,但由于规模较小,难以对市场形成大的影响。

2006全国能源行业的固定资产投资共计11,826.3亿元,其中国有及国有控股企业的投资达到了9,255.7亿元,占78.3%,集体企业及其控股有620.7亿元,私营企业1,513亿元。如果加上集体控股的部分,占到了固定资产投资的83.5%。如表1所示:

国有能源企业的资产总计达到64,288.72亿元,私人企业仅是2,173.57亿元,是私营企业的29.58倍。私营企业主要集中在煤炭开采和炼焦行业,私营企业的在煤炭开采和炼焦等初级产业中的资产分别达到了624.19亿元和979.04亿元,石油和天然气开采业的资产仅为8.89亿元,国营企业是它的902.92倍。如表2所示:

主营业务收入,2006年国有企业是44,823.73亿元,是私营企业的18.45倍,利润国有企业达到了5,095.01亿元,是私营企业的29.12倍。国有企业具有绝对的垄断地位,这对于能源行业的健康发展十分不利。

二、当前我国能源供给体系存在问题

市场均衡有供需双方共同决定,价格机制调整着供需双方的行为,实现资源的合理配置,一旦市场价格杠杆失灵,市场对参与者的行为调整就会失灵,造成资源浪费,效率低下。[2]能源供给市场是市场体系的有机组成部分,也不能脱离经济规律。中国的能源供给市场存在不容忽视的问题,主要表现为:

(一)供给总量不足,难以满足需求

中国能源供给,远不能满足国内经济发展对能源的需求。受需求扩张的影响,能源增长迅猛,其增速已经超过了当年GDP的速度。统计数据显示,2000年我国电力消费比上年增长9.5%,快于GDP 增速1.1个,2002年电力消费比GDP快2.7个百分点,2003年能源消费和电力消费分别比GDP快5.3和5.6个百分点,②并且增速有加速的趋势。如表3所示:

中国1991年以前,我国能源供给是大于需求的,并略有剩余。随着改革开放的进行和深入,从1992年开始需求和供给的平衡被打破,出现了需求大于供给的局面,缺口基本上是呈现递增趋势。1995年和1997年稍有缓和,而2000年达到最大的9,757万吨标准煤的缺口,2001年和2002年需求和供给缺口有所缓和,但是从2003年以后供需缺口进一步增大,并呈现加速趋势,2003年供需缺口是11,148万吨标准煤,2004年15,886万吨标准煤,2006年更是达到了25,214万吨标准煤,四年间增长了1.3倍。

(二)能源价格扭曲,偏离市场供求

在能源市场上,供给和需求共同决定能源市场均衡价格。这是一个基本的市场规律,即使在价格瞬息万变能源期货市场,也脱离不开最基本的均衡价格。

我国实行低廉的能源供给价格,没有形成市场化能源价格形成机制,国内价格还没有与国际价格接轨。2007年7月份,国内汽油价格比美国低25%,比日本和新加坡低50%;动力煤方面,国内外价差23%;焦煤方面,国内外价差超过22%。③

目前,我国成品油价格是根据新加坡、鹿特丹和纽约三地综合加权的“一篮子价格”来进行调整的,即当三地成品油加权平均价当月波动幅度超过8%时,国家发展和改革委员会就在下个月调整国内成品油零售基准价。[3]但实际操作时却更加滞后,这使得我国的石油价格与国际油价严重脱节。这种能源价格既不反映国内能源市场的供求状况和消费结构变化,也不反映国际能源市场的供求变化。

近年来,我国高能耗产业的比重显著增加,而能源利用率和节能技术并没有得到明显改进。中国能源价格扭曲导致了能源的低效和“过度”利用,已经给我国的能源利用、经济发展和环境保护带来了严峻挑战,能源价格改革迫在眉睫。

(三)供给结构失衡,破坏生态环境

对比1978年和2006年中国能源供给结构,发现以煤炭和石油为主的供给结构没有发生改变,两者的总和占了90%。

这种能源供给结构,给生态环境带来了新的压力。[4]能源生产过程中产生主要包括煤炭开采过程中的粉尘污染、煤矿瓦斯排放,以及煤矸石自燃产生的大气污染;火电生产带来的SO2、氮氧化物与烟尘排放;煤炭大量开采造成矿井采空区地表塌陷,威胁人类和其他生物的栖息环境,而煤炭开采过程中产生的酸性矿井废水和煤矸石堆放造成地表水和地下水污染;海上采油泄漏造成海洋和水体生态环境污染;水电建设改变河流水深、水温、流速及库区小气候,对库区水生和陆生生物产生不利影响,并可能引发地震;农村生物质能源的不合理利用造成农村生态环境的破坏;由于化石燃料引起的二氧化硫和酸雨污染以及全球气候变化,对生态环境产生一种叠加性的长期危害。

就以上情况看,可以认为我国能源供给体系出现市场失灵问题,其原因不外如下几点:

(一)垄断

由此前的分析看,中国的能源供给主体主要是国有和国有控股企业,私营企业的份额很小,是典型的垄断,国家控制了能源的定价权、开采权和审批权,国家严格限制私人进入一些领域。

以石油行业为例,中石化、中石油和中海油三个集团,实质上确立了中国石油行业的垄断局面。在开采领域,由于国家石油政策的限制,行业进入壁垒的阻碍,加之在产业结构、投资能力、技术积累和管理体制存在诸多缺陷,民营企业注定成为国家石油垄断的附属品。在销售环节,中石化、中石油两大集团仍将控制着成品油的调配和批发。目前石油进出口业务的贸易权控制于两大集团下属的四大公司手中,几乎所有其他公司进行石油进口业务,都需要通过四大公司代理。

(二)能源供给安全的公共品属性

在人们看来,能源被一个人拥有,别的人就不能再免费拥有了。实际上,能源有很多形式,并一定都是私人物品,像太阳能,就可以说是公共品。

从能源安全的角度来看,会发现能源有公共品的性质,能源是一个国家经济发展的动力,不能保证供应可能会导致社会动乱。世界上的主要国家美国、日本等都建立了完善的能源储备,以保证能源的供给安全,抑制市场的波动。美国为了保证对石油资源的控制更是不惜发动战争。由于能源储备需要巨额的资金作保证,它的任务主要是平抑能源价格,并不以营利为目的。作为理性人,没有私人企业愿意去做,除非政府给他们补贴弥补他们的亏损。我国还没有建立完善的能源储备体系,一旦能源价格剧烈波动就会对国民经济健康发展产生不利的影响。

(三)能源供给的外部性

能源的生产带了负的外部性,比如煤矿开采引起的地面塌陷,废水污染地下水,煤矸石占用大量土地,发电厂排放的SO2,粉煤灰,烟尘,等等对环境造成的破坏。据统计,2005年统计的中国2,828个煤炭开采和洗选企业共排放废气1,826亿立方米,其中SO2排放量为15.2万吨,烟尘为13.5万吨,粉尘为13.8万吨,去除率分别只有27%、88%和52%。据测算,中国因煤炭开采引起的地表塌陷面积约为40万公顷。每年因为煤炭自燃而排放到环境中的有害气体约为20～30万吨。至2005年年底,中国39个海上油气田,含油污水年排海量约9,036万吨,钻井泥浆年排海量约58,763吨。

三、防止能源供给失灵的公共政策

市场导致的结果被大部分的公民认为是不合需要的,[5]能源供给失灵的存在,促使政府制定公共政策,介入资源配置过程,保证资源配置的公平和效率。政府的公共政策,可以改变市场决策主体的行为和偏好,从而调节他们的行为,降低自由决策所带来的外部性。[6]鉴于迅速变化的消费结构、有限的资源和生态环境基础。保证能源供给安全,防止能源市场失灵,满足国家经济可持续发展对能源的需求,需要产业、财政税收和外交等政策多方协调。

(一)加强能源外交,实现能源进口的多元化

中国作为能源消费和进口大国,需要把能源外交作为国家外交活动的重点,加强政府高层互访和友好往来,积极同世界主要能源生产国建立友好联盟和协作伙伴关系,积极吸取中俄“安大线”的经验教训,努力从政治上为中国能源进口贸易、境外投资与合作创造条件。

当前中国原油进口来自于中东的份额为45.4%,来自非洲的份额占28.7%,来自东南亚的份额占11.5%,来自欧洲和西半球的份额占14.3%。石油进口的多元化水平远低于美国和日本等发达国家。[7]并且石油大部分是通过波斯湾经印度洋和马六甲海峡这条运输线,而中国缺乏强大的海军和海外军事基地保障这些石油进口航线的安全,存在着较大的国际政治风险。

降低能源供应安全的风险,中国的石油进口来源在确保中东地区的石油进口份额的同时,应增加与俄罗斯、里海地区如俄罗斯、哈萨克斯坦等国能源的合作,签订长期能源贸易合同,铺设石油、天然气运输管线,降低油气能源的供给风险,促进中国石油、天然气等非再生能源的供给安全。

(二)建立官方和民间结合的能源储备体系

当前,中国在沿海运输方便的地方开展了国际石油储备基地的建设,这是根据国家的财力、国际市场油价的状况和非再生能源供给安全的实际,实施的保障国家能源供给安全的战略举措。首批四座国家战略石油储备基地镇海基地、岱山基地、黄岛基地和大连基地全部建成后,预计相当于十余天原油进口量。加上全国石油系统内部21天进口量的商用石油储备能力,中国总的石油储备能力将超过30天原油进口量。与美国、日本这类国家的储备能力都达到100天以上相比,30天的石油储备相对于国际水平还是比较低的。

能源储备需要巨额投资,仅依靠政府力量建立能源的储备是不行的。大多数国家能源储备都是官方与民间共同完成的,所以中国应该建立以政府为主导,民间参与的能源储备体系。应该建立《能源储备法》在法律框架下,让企业在正常的商业储备之外,承担一定的为国家和社会服务的石油储备。并对民间的能源储备应该给与财政和税收的支持,统一规划、分步实施与完善国家的石油储备体系。

(三)开设石油期货市场,规避国际价格风险

我国是第二大石油进口国,但在影响国际石油价格的比重上却达不到0.1%。据有关部门测算,国际油价每桶变动1美元,将影响进口用汇46亿元人民币,直接影响GDP增长0.043个百分点。④我国应充分发挥消费大国的需求优势,积极融入全球定价体系,争取定价的参与权、发言权和调控能力,成为国际价格的积极影响者。

期货市场是很好的风险规避场所,要建立和完善中国的期货市场,以远期合同交易方式降低近期价格风险。我国目前有上海期货交易所、郑州商品交易所和大连商品交易所共17种期货。但目前全球期货交易所已发展到100多家,共有商品期货和期权93类商品267个上市合约品种。这与资源需求大国的地位极不相称,严重制约了期货市场经济功能的发挥和国际价格的参与程度。

通过现货储备、期货储备、商品期货市场、金融期货市场等联动来降低能源风险。在建立和完善期货市场的基础上,建立国家级的重要能源、原材料安全保障和风险监控机构,以应对随时可能出现的各类风险。

(四)积极开发新能源和可替代能源

我国煤炭储量丰富,在常规能源中,煤炭资源占90%以上。应当进一步发展煤制油产业,使我国油品供应和价格稳定建立在主要依靠国内生产的基础之上。

利用好丰富的可再生能源资源。目前,水电和太阳能热水器已发展成为比较成熟的产业,风力发电发展的条件已经具备,太阳能发电、生物质能利用等技术领域也具备了一定的基础。我国生物质能源主要有农林废弃物、粮食加工废弃物、木材加工废弃物和城市生活垃圾等。其中农业秸秆年产量6亿吨,加上薪柴及林业废弃物等,折合能量7.5亿吨标准煤,但利用率极低。粮食主产区每年都有大量秸秆被白白烧掉,既浪费了资源,又污染了环境。农产品加工和禽畜养殖场废弃物理论上可生产沼气近800亿立方米,相当于5,700万吨标准煤。城市生活垃圾处理也可回收大量能源,预计2020年城市垃圾年产生量达2.1亿吨,如30%焚烧发电,60%采用卫生填埋方式,回收填埋气发电,可产生能源500万吨标准煤。

国际上许多利用生物能源的成功范例。丹麦主要利用秸秆发电,使可再生能源占全国能源消费总量的24%。美国实施生物能源计划,每年将为农民增收200亿美元。[8]我国要学习他们的技术和经验,把利用生物能源作为能源安全战略的重要组成部分,积极予以发展。

(五)深化税制改革,调整企业和居民行为

调整企业所得税、增值税。比如允许企业当年发生的用于节能设备、产品的研发费用可以在所得税前据实列支;允许企业对生产节能产品的专用设备,实行加速折旧法计提折旧;对关键性的、节能效益异常显著且价格等因素制约其推广的重大节能设备和产品,实行一定的增值税减免优惠政策。对境外捐赠人无偿捐赠的直接用于节能产品生产的仪器、设备和图书资料,免征进口关税和进口环节增值税。[9]

开征燃油税。国际经验表明,推行汽车燃油税是推动节油事业发展的成功举措,对推动汽车节油具有重要意义。建议国家择机尽快推行燃油税,以此推动节能汽车产业发展。对不同能耗的燃油或燃气,规定不同的税额予以征收。改革现行对原油征收资源税的计税办法,改从量征收为从价征收,使国家能从原油价格上涨中分享部分收益。[10]

改革资源税制度。将一些尚未纳入资源税征税范围的资源品,如水资源、森林资源等,纳入资源税征税范围;对于国家需要重点保护或限制开采的能源资源,适当提高资源税的税额,可以采取从量定额征收与从价定率征收相结合的征税办法。

开征环境保护税,将一些超过国家规定标准的高能耗产品纳入征税范围,引导社会投资向节能型产品的生产转移。

(六)引入竞争,打破垄断,理顺价格机制

打破国内市场垄断行为,加速形成统一、开放、通畅、有序的能源、原材料市场。允许国内民间资本进入石油行业的勘探开发等上游环节;天然气和电力行业除输送网络业务之外的领域要全面引进竞争机制,允许多种所有制企业的进入。

适当调整能源价格,理顺比价关系。我国经济已经保持了连续多年的快速增长,居民收入提高较快,承受能力显著增强。积极推进有望先期形成有效竞争的领域如煤电价格、成品油价格和上网电价领域的市场化改革,引入市场机制。进一步改进和完善煤电价格联动机制;在改革煤炭订货制度、规范市场交易行为的基础上,建立主要由市场形成、政府适度调控的煤炭(包括电煤)价格形成机制。在推进电力体制改革的基础上,发电价格和售电价格主要由市场竞争形成。完善成品油定价机制,逐步建立起在政府有效监管和与国际接轨的市场形成成品油价格机制。逐步取消天然气价格双轨制。理顺天然气与可替代能源的价格关系,建立天然气价格与可替代能源价格挂钩和动态调整的机制。[11]完善天然气管道运输价格管理,逐步推行两部制收费办法。通过调整成品油、天然气和电力的价格,使得这些能源或产品成本的上升在价格中得到较大程度的体现。

[注 释]

①方君实:中国石油发展战略高层论坛,北京大学石油与天然气研究中心举办,2006-11。

②《中国能源统计年鉴2007》。

③华泰证券:能源价格扭曲导致了能源的低效和过度利用,2008年07月31日,http://www.htsc.com.cn/htsc/report/private/xwzq_template_htyj.jsp?docId=3191675&whichCat=hyyj

④人民网:中国石油安全——不容忽视,理智应对,2003年11月19日,http://www.people.com.cn/GB/jingji/1045/2197712.html

[参考文献]

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[2]张志超.中国转型经济时期的公共政策[M].北京:中国财政经济出版社, 2005.

[3]李小月,卢 锟. 国际能源价格变动对我国能源价格机制形成的影响——兼论我国能源价格管理体制[J].中国矿业,2008,(1):59-62.

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[6]阿耶•L希尔曼. 公共财政与公共政策—政府的责任与局限[M].北京:中国社会科学出版社,2006.

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[8]陈 军,成金华. 中国、俄罗斯、美国非再生能源安全供给国际比较[J].中国地质大学学报(社科版),2007,(7):27-32.

[9]中国能源财经税收政策研究课题组. 中国可持续能源财经与税收政策研究[M].北京: 中国民航出版社,2006.

[10]苏 明,傅志华. 鼓励和促进我国节能事业的财税政策研究[J].财政研究, 2005,(2):33-37.

[11]郭海涛. 我国能源价格形成机制及改革目标研究[J].价格月刊,2008,(5):23-25.

The Public Policy of Preventing the Failure of Chinas Energy Supply System

Xu Yingke

(Nankai University, Tianjin 300071, China)

Abstract: A long-term problem of China economic development is that the supply of energy is less than demand for energy. A secure energy supply system is an important guarantee for Chinas economic sustainable and healthy development. The structure of coal-based energy supply needs to be adjusted and optimized. With fiscal and taxation policy to encourage enterprises to reduce energy consumption, the establishment of energy reserves system can prevent the failure of Chinas energy supply and ensure national security of energy supply.

Key words:energy supply;market failure;public policy

(责任编辑:张静一)