农村公共产品供给滞后的表现及原因分析

[摘 要]农村公共产品供给严重短缺与滞后于城镇地区,导致农村社会事业发展滞后,城乡差距不断扩大,农村居民相对贫困化程度加深,严重威胁着农村经济的持续快速发展,制约着新农村建设和阻碍城乡统筹发展。本文比较了目前城乡基础设施、城乡居民教育资源、卫生资源和社会保障等公共产品供给方面的差距,分析了农村公共产品供给严重短缺与滞后的历史、现实与制度方面的原因。

[关键词]城乡公共产品;供给差距;原因

[中图分类号]F320.2 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432(2009)18-0062-02

公共产品是指在消费过程中具有非竞争性、非排他性的各类经济物品或公共服务。在市场经济体制下,主要依靠政府提供具有外部效应的公共产品。而长期“城乡分治”的资源配置方式致使我国农村公共产品供给严重短缺与滞后于城镇地区。

1 农村公共产品供给严重短缺与滞后于城镇

1.1 城乡基础设施投入失衡,农村基础设施建设严重滞后

基于传统的城乡公共产品供给制度安排,多年来城市的基础设施在国家财政强大投入支持下变得越来越好,而农村的基础设施却在农民无力投入下变得越来越差。当前我国水利设施老化失修、抗灾能力差,农村电网陈旧、电压不稳,农业机械化程度低等农村公共产品质量问题存在非常普遍,尤其以中西部地区为重。据调查,全国仅1/3的乡镇有供水站,83%的村不通自来水,13%的村不通公路,53%的村不通电话,95%的村虽通电,但电价普遍是城镇的2倍以上,93%的村接收的电视信号相当微弱,全国尚有207个县无公共图书馆,67.9%的乡镇没有文化站。

1.2 城乡居民教育资源的享用机会不均等

农村教育经费严重不足,教育结构单一,师资力量薄弱,农民教育负担重,入学率、巩固率低,辍学率高,全国县级以下(包括县级)人口的平均受教育年限为6.23年,而城市为8.68年。占全国总人口一半以上的农民只能享受相当于城镇居民60%左右的教育经费支持,同时还得支付60%左右的义务教育费用,高于城镇居民47个百分点。农村中学生是城市中学生的4倍,而享受到的国家中学教育经费仅占38%。从教育的投入主体来看,中央和省级政府掌握了主要财力,但基本摆脱了负担农村义务教育经费的责任,县乡政府财力薄弱,却承担了财政义务教育经费的绝大部分;从教育投入比例来看,在农村义务教育资金的投入比例中,中央政府、省地财政、县级财政、农村乡镇分别负担2%、11%、9%和78%左右,农村基本上处于“教育贫困”状态 。农村教育供给严重短缺,农村义务教育不能满足农村学生的需求,科技培训远不能满足农民的需求。农村文化事业费仅占全国文化事业费的26.5%,全国38240个农村乡镇有近4000个无文化站,有720个县级图书馆无购书经费。

更为严峻的事实是:已经少得可怜的农村公共产品其收益还在向城市转移。以农村教育为例,严重匮乏的农村教育资源很大一部分实际上在为城市服务。现有的农村教育,由于其目标的应试性、城市性、离农性,从根本上讲是“在农村”为城市培养高级专门人才,培养离开农村、农民和农业的人才,而不是“即于农村、为了农村”培养人才。农村教育仅仅看成是升学、就业的手段,只重视农村普通基础教育,不重视农村职业技术教育和成人教育,教育与农业生产、农村经济发展相脱离。这样的农村教育,不仅没有提高农村人力资源的素质,反而经过现有农村教育筛选上的高级专门人才进了城,而淘汰下来的众多人力资源留在了农村,数量供给充裕的农村劳动力大军同时也必然伴随着低素质。这种人才的掠夺式开发和利用,在根本上迟滞了广大农村发展的步伐。

1.3 城乡公共卫生资源配置严重不平衡

从政府卫生预算支出在城乡之间的分配来看,占全国人口一半以上的农村居民只拥有不到1/4的卫生总费用,而城镇居民享有3/4以上卫生总费用。农村的政府公共卫生支出和社会支出的比例持续下降,农民自费的比例不断攀升;从支出结构上看,中央财政按专项向地方转移支付部分仅占卫生预算支出的2%,县和乡镇政府却占卫生预算支出的55%~60%。城乡公共卫生资源配置的失衡,影响了计划免疫、妇幼保健等公共卫生服务项目的开展。由于缺乏医疗保障体系,农民看病难,因病致残、因病致贫、因病返贫的问题在一些地方十分突出。

1.4 城乡社会保障的不平等

首先,城乡社会保障支出失衡。目前,城镇居民大多可以享受养老保险、医疗保险、失业保险,还有国有企业下岗职工基本生活保障制度及城镇最低生活保障制度,而农村社会保障体制基本上是一种土地保障和家庭保障相结合的形式。城乡社会保障覆盖率的比例为27∶1,城乡人均社会保障费的比例为24∶1,城镇职工养老保险覆盖面是农村的3.7倍。在养老保障方面,虽然已有近6000万农民投保,但效果很差。在扶贫救助方面,2005年农村居民最低生活保障人数为825万人,而城市却达到2234.2万人,基本实现了应保尽保。其次,城乡劳动者就业存在差距。2006年底全国各地区城镇登记失业人数为847万人,城镇登记失业率为4.1%。而我国农村富余劳动力大约在1.5亿~2亿,且今后每年还将新增劳动力600多万,就业形势十分严峻。

长期实行公共产品供给的“一品两制”,导致农村发展急需的生产性公共产品严重不足,基础性、可持续发展性的公共产品短缺。公共产品生产的资源、要素投入和享受公共产品供给服务等方面,城乡之间的不公平程度在不断扩大,局部地区和部分领域甚至达到非常严重的状态。与农业、农村和农民相关的公共产品供给,日甚一日地被推向边缘地位。

2 农村公共产品供给短缺与滞后的成因分析

2.1 历史原因:城乡二元公共产品供给制度

城乡二元公共产品供给制度首先源于城乡二元经济政策。20世纪50年代我国推行优先发展重工业的非均衡发展模式,在城乡二元经济社会结构和“重城轻乡”、“重工轻农”的“一国两策”管理体制下,政府索取大量农业剩余支持工业化发展和城市经济建设,政府对农业、农村的“多取”和“少予”,以及向城市倾斜的国民收入和社会利益分配格局和制度,形成了城市公共产品一直由国家负担,而农村公共产品却由农民自己解决的城乡有别的差异性公共产品供给体制。在这种城乡不平等的公共产品供给制度下,城镇居民基本上免费享受财政投资或补贴的各种公共设施和社会保障,如发达的交通、便利的通信、完善的医疗卫生、体育和文化教育体系等,而农民则主要靠自己解决农村公共产品的供应,自己承担养老、教育、医疗等费用。这种公共产品的二元供给体制反过来又强化了城乡二元经济社会结构,从而导致农村公共产品供给的严重短缺与滞后。

2.2 现实原因:农村公共产品供给主体错位

理论上公共产品供给的主体应是各级政府。我国各级政府在农村公共产品供给中承担着不同的责任,理应履行好各自的职责,但现实并非如此。表现为政府作为农村公共产品供给主体“越位”和“缺位”同时存在。一些基层政府为了追求政绩,为了达到并超额完成上级下达的经济增长目标,往往介入竞争性生产领域。上项目、办企业、提供“越位”公共产品。在“越位”的同时,基层政府“缺位”也很严重。本来应该由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品,却完全由农民承担。本来应该由上级政府提供的公共产品却通过政府转移事权,交由下级政府提供,最终落到乡镇政府和农民头上。致使乡镇政府事权大于财权,造成乡镇财政不堪重负,提供公共产品的能力十分微弱,根本无法满足广大农民的公共需求。

2.3 制度原因:“自上而下”的供给决策机制和监督管理体制

我国农村公共产品长期以来一直是由各级政府及相关部门“自上而下”决策供应,其供给总量、供给结构和供给程序多数由乡镇及乡镇以上组织以政策规定形式下达,带有很强的指令性,不同类型、不同条件、不同发展水平的地区都是按统一要求执行。而农民对公共产品的需要,却是根据各地的资源状况,以对自己所从事的生产经营活动和所处的生活环境有利为条件的。这种供求主体的非一致性,会导致乡村政府从自身利益最大化出发,以提供公共产品的名义更多地吸取农村资源,更少地提供合乎农民利益的公共产品。因此,地方政策的决策者在农村公共产品的供给中,不可避免地会不顾农村的实际情况、不顾农民的需求意愿、不顾供给成本的高低,热衷于提供一些能给其带来“政绩”或“利益”的项目,而农民生产生活急需的农业科技推广、农业信息传递、农村社会治安等公共项目往往落空,造成供需严重失衡。

农村公共产品供给监督管理体制混乱。农村公共产品的供给必须由相应的公共资金来保证。由于政府财力有限,我国公共资金的提供本来就不足,而且在实际管理和使用过程中,由于审计监督成本过高以及缺乏约束机制使得乡村财务管理混乱。

3 结 论

从根本上讲,农村公共产品供给严重短缺和滞后,是缘于不合理的农村公共产品供给体系。所以,要摆脱农村公共产品供给困境,改革农村公共产品供给体系势在必行。现行的城乡公共产品供给模式和资源配置方式不调整,农民处于弱势地位的状况就不能从制度层面得到遏制,破解“三农”问题,实现城乡统筹、区域均衡、和谐社会就只能是一句空话。因此,以构建和谐社会、推动新农村建设为契机,建立与农村经济发展水平、人口数量相匹配的公共资源配置政策,实现城乡一体的公共产品供给,是消除城乡差距、实现城乡统筹发展、构建和谐社会的关键突破口。

参考文献:

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[2] 叶文辉.农村公共产品供给体制的改革和制度创新[J].财经研究,2004,30(2):80-88,116.

[3] 陈映.新农村建设中城乡统筹发展的农村公共产品供给[J].求索,2006(10):75-77.

[收稿日期]2009-04-08

[作者简介]胡宝娣(1971—),女,汉族,安徽桐城人。重庆工商大学副教授,公共事业管理系系主任,研究方向:公共管理。西南大学经济管理学院在读博士。