城市土地储备模式的比较与创新

王方武

摘要:文章通过对比分析方法,系统地分析了国内各地典型的城市土地储备模式,总结出各种模式的优缺点,在充分考虑不同经济发展水平的城市和土地储备制度发展的不同阶段的基础上,提出在土地储备初期阶段宜采用"政府主导为主,土地交易许可为辅"或者"间接储备"的过渡模式,而在成熟期阶段则应该转型为政府主导的强制性土地储备。

关键词:土地储备;模式比较;模式创新

城市土地储备制度的建立是城市政府为培养和规范土地市场,盘活企业存量土地资产,有效解决土地无偿使用制度下产生的诸多历史遗留问题而进行制度创新的产物,现已成为推进土地制度和土地使用制度改革的新的突破点。然而,目前所建立起来的城市土地收购储备模式在实践中都出现一些问题,因此随着改革的进一步深化,城市土地储备模式的研究就成为了学术界与政策层关注的焦点。有鉴于此,本文尝试在比较我国目前几类典型的土地储备模式的基础上,对城市土地储备模式进行一些探讨,以期为深化土地使用制度改革和土地管理改革提供借鉴。

1土地储备模式

我国于1996年在上海建立了第一家城市土地储备机构,随后杭州、南通等城市相继建立了城市土地储备机构,截至2003年,全国已建立各级土地储备中心1600多家。由于国家并未对此做任何原则性的规定,各城市纷纷结合当地土地管理实际,自主创新,尝试建立土地储备制度,并在实践中加强理论研究,不断完善城市土地储备制度的运作模式。由于各城市间的差异,各地建立的城市土地储备制度的功能定位和目标不同,实际运作模式也有所不同。综合分析目前国内正在实施的城市土地储备制度的运作模式及机构设置特点,可以将其分为三大类:市场主导型、政府主导型和政府市场混合型。

1.1市场主导型--上海

储备机构取得土地后负责对土地进行简单基础设施配套,由土地管理部门出让给新的土地使用者。在土地收购储备机制设置上,属于单一结构模式,即只有隶属于土地管理部门的土地储备中心负责土地收购储备的全过程,并按“两级政府、两级管理”的体制建立市、区两级,以市为主的土地储备网。

1.2政府主导型--杭州

杭州市土地储备工作其运作方式为在政府主导的基础上充分发挥市场机制配置土地资源的功能,以实现行政主导与市场运行有效结合。其土地储备机构由两部分组成,属于双结构模式。杭州市的土地收购储备委员会是由分管市长牵头,主要职责为制定有关土地储备和出让的政策、协调各有关部门的关系、落实资金、审查年度计划执行和资金运作情况以及监管国有土地资产的运作等。

1.3政府市场混合型--武汉

武汉的土地储备将统一征用集体土地、土地收购储备、土地供应、土地交易和土地开发整理等多项联系紧密的业务工作组合在一起,逐步形成了“双核心双支撑一纽带”的运作模式。其特点在于以土地整理储备供应中心和土地交易中心这两个中心为核心、土地储备制度和土地交易许可制度这两个制度为支撑,以市场为纽带,实现了土地整理、收购储备、土地交易“一条龙”的管理体系。

1.4各模式的比较研究

市场主导型的重点在于通过土地储备来实现土地的保值、增值,力求土地资产价值的最大化,其优势在于程序简单,土地进入市场速度较快,政府在土地的开发投资可以较少。市场主导型模式规定了储备土地的范围,但是对于范围内的土地收购并不具有强制性,且土地储备机构的职能定位明确,权利义务的设定都基本在当前法律框架范围内。但是由于过于强调市场化,类似于一般开发商的买地行为,若与被收购单位在价格等方面协商不成,土地储备将无法进行;并且更重要的一方面是不能有效地抑制“隐形土地市场”,削弱了政府对土地市场的调控能力,不利于实现土地一级市场的集中管理。

在混合型模式中,土地储备与土地交易许可得到无缝的链接。土地交易许可制度的出台,活跃了土地二级市场,并且很好地解决了非经营性房地产开发用地以及属于储备范围但不宜收购土地的问题,这种有选择的储备大大减轻了储备机构的金融压力。但其缺点则与市场主导型一样,削弱了政府对土地一级市场的实际控制力,不利于实现土地一级市场的政府垄断。

2模式创新

经过国内各种土地储备制度模式的比较,无论从土地储备产生的背景还是土地储备的意义来看,城市土地储备制度的建立应以强化政府对土地市场调控和实现国有土地资产保值增值为最终目标,以行政指导和市场运行相结合的政府主导型作为土地储备的运行模式是毋庸置疑的。

2.1土地储备初期的模式选择

考虑到不同经济发展水平的城市和土地储备制度发展的不同阶段,在土地储备的初期发展阶段,盘活存量土地和建设市场机制为其主要任务,而储备机构的资金有限,如果采用政府统一收购储备范围内的土地,会形成资金供求严重失衡的局面。因此在城市土地储备初级阶段的可以结合武汉模式中的交易许可制度,一方面将一级市场规范在适当范围内,并活跃了二级市场;另一方面,有选择的储备土地大大减轻了储备机构的资金压力。反之,如不顾资金缺乏的事实硬性实施,将难以保证土地储备制度目标的实施,甚至走到目标的反面。

2.2土地储备成熟期的模式优化

土地储备成熟期的模式优化的对象主要是针对经济发展水平较高的城市,具体的优化路径如下:

机构设置与职能定位。土地储备机构应作为一种公共机构,其主要目的不是赚取利润,而是为了公共利益。而政府则应从具体事务中解脱出来,分清政府与土地储备机构的职能权限。因此土地储备模式应采用双结构模式,实行分层管理,第一层是成立作为决策机构的土地储备委员会,主要职责是协调各有关部门的关系,研究制定土地收购储备计划、审查和监控。第二层是成立作为执行机构的土地储备中心,具体实施土地收购、储备以及供应的前期准备工作。

土地储备的性质。对于储备范围内土地,实行土地统一收购、统一供应的强制性政策是发挥调控土地市场和实现国有资产保值增值的前提和关键(欧阳安蛟,2002)。只有这样,才能使政府在调控土地市场供需上有了主动权,避免出现多头供地的现象,这样政府能够根据市场变化、用地需求变化情况,有计划地供应土地,保证土地利用总体规划和城市规划的实施。

土地运作方式。在土地收购方面,必须强制要求储备范围内的土地全部要求纳入储备体系。由于土地收购的基本特征具有强制性,收购价格以补偿为基础,不敌收购补偿按原用途和利用方式确定其补偿标准,不包括土地发展权引起的土地增值。在土地储备方面,对已收购的土地,根据两规的要求,由土地储备机构负责组织前期开发或再开发,将“生地”变为“熟地”。另外,随着土地储备量的增加,对于一些储备期较长的土地,可以进行出租、抵押或临时改变用途,以防止出现新的土地闲置或浪费。在土地出让方面,机构应重点加强土地公开市场的监管,完善和落实土地招标、拍卖、挂牌的程序,并且根据土地利用总体规划和城市规划对土地市场需求合理制定土地供应计划,更好地掌握出让时机以取得合适价格。

土地储备融资管理。资金和土地是土地储备机制运作中的两大基本要素。土地储备过程既是土地的流转过程,也是资金的循环过程。在实际运作中,没有巨额资金加以支撑和驱动,是难以有效运作的。土地的收购储备耗资如此巨大,应逐步建立起“多元融资、自我发展、良性循环”的资金运作循环系统。可以尝试如发行土地债券、发行城市建设债券、建立土地投资基金等。就目前而言,对于土地债券和城市建设债券的发行,由于面临制度、法律的障碍,短时间内很难实施,尽快建立土地投资基金是解决土地储备资金的现实选择。

因此,创新的城市土地储备模式的综合运作如图1,对于未建立土地储备制度或建立时间不久的城市,建议采用备选模式,即“政府主导为主,土地交易许可为辅”或者“间接储备”。待土地储备机构发展已有一定程度,则必须转型为政府主导的强制性土地储备,做到“一个龙头进出水”。

3 结束语

经过对国内土地储备制度的研究与对比,现有的土地储备模式都存在一定程度的缺陷。考虑到我国的特殊国情,经济发展地区平衡性较差,对于不同的城市或同一城市的不同发展阶段,采用唯一的模式是不适合我国实际情况的。但是在土地储备不同阶段其基本的原则是应该一致的,即必须在土地开发的过程中,以市场机制为基础,实现土地资源的优化配置与节约与集约利用。

参考文献

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[2]冯昌中等.社会主义市场经济条件下的土地储备及其模式选择[J].地理科学,2002(3).

[3]冯庆福.我国土地储备的三种运行模式及比较[J].发展研究,2006(12)