东亚外汇储备库：能解决多大问题

郑联盛

东亚外汇储备库今年年底前成立并开始运行，中国与日本并列成为其最大“股东”。

如果取得巨大成功，那么其他地区可能纷纷效仿“东亚模板”，成立各个地区的储备库。到那时，IMF可能就被取代了。

5月3日，东盟与中日韩(10+3)财长会在印度尼西亚巴厘岛召开。各方就筹建中的区域外汇储备库的规模及份额分配、出资结构、贷款额度、决策机制、经济监测机制等主要要素达成共识，储备库将于今年年底前成立并开始运行。储备库主要要素和开始运行时间的确定，标志着清迈倡议多边化进程取得了重大实质性进展。同时，中国出资384亿美元，与日本并列成为东亚外汇储备库的最大“股东”。清迈倡议多边化、外汇储备库的未来发展趋势和中国的作用等受到广泛关注。

东亚货币合作的实质进展

1997年东亚金融危机爆发，危机的强传染性、危机救援机制缺乏、最后国际贷款人不力和东亚国家本身的脆弱性等，使得东亚国家陷入了严重的困境。金融危机之后，东亚国家深刻体会到区域货币合作的重要性和必要性。2000年5月亚洲开发银行年会上，东盟国家和中日韩三方就双边货币合作达成共识并签署清迈倡议，亚洲货币合作启动。之后，虽然清迈倡议机制得到一定的发展，但相关各方认为该机制双边货币互换协议较为松散、难以形成整体效应。这个问题由中国总理温家宝在2003年10+3领导人会议上提出，但直到2006年5月，财长会才决定成立清迈倡议工作组，研究清迈倡议多边化的具体形式。

清迈倡议机制的重大进展是在2007年5月的10+3财长会上。会议决定成立采取自我管理的区域外汇储备库作为清迈倡议多边化的具体形式，各成员国央行分别划定一定数量的外汇储备建立规模为800亿美元的区域外汇储备库。该储备库的基金用于危机条件下对成员国的短期流动性支持。

今年2月，在全球金融危机肆虐的情况下，10+3财长会公布了《亚洲经济金融稳定行动计划》，规划中的储备库的资金规模提高至1200亿美元，并提议建立独立的区域监测实体。但是，清迈倡议多边化的诸多计划在此时仍然是停留在政治协商和技术讨论之中。直至今年5月，10+3各方对储备库的所有要素达成共识，并确定储备库开始运行的时间，清迈倡议多边化进程取得了“里程碑式”的实质性进展。

外汇储备库的重大意义

东亚外汇储备库的建立具有重大的政治和经济意义。

其一，储备库的建立是东亚财金合作的重要阶段性成果，将有利于进一步深化东亚地区的经济与金融合作，为地区的经济和金融发展奠定良好的区域环境。此前，由于东亚地区悬殊的经济周期、经济结构以及文化、民族、宗教等因素，东亚地区的经济合作(尤其是货币合作)进展缓慢，严重制约了区域内部的贸易、投资和资本流动，进而影响东亚地区的经济增长和社会发展。

其二，储备库的建立和运行有利于维护东亚地区经济和金融稳定。储备库将着力解决区域内的短期流动性短缺问题，防范成员国在危机中由于流动性枯竭而陷入绝境，以有效提高东亚国家应对金融危机的能力。

截至2008年底，清迈倡议双边互换协议中分为两个部分。一是东盟国家货币互换协议，这是东盟十国内部的互换安排，总额为20亿美元；二是东盟国家与中日韩以及中日韩之间的双边互换协议，为17个，共计810亿美元。但是，在清迈倡议的双边货币互换中，双边协议的资金规模较小，而且双边协议签署具有选择性，因此双边货币互换的整体有效性不高。比如，根据日本央行2009年的报告，东盟10国中，仅有泰国、菲律宾、马来西亚、新加坡和印尼与中日韩签署了双边货币互换协议，互换规模分别为90亿、95亿、65亿、30亿和120亿美元。这些资金规模在应对金融危机时，可谓杯水车薪。而包括越南在内的其他五国并没有与中日韩签署双边货币互换。而在东亚储备库机制下，如果一个国家发生金融危机，它至少有三个渠道来进行危机救援。一是IMF等传统的国际救援渠道，二是清迈倡议下的双边互换，三是储备库机制。即储备库为东亚国家提供了应对危机的一个新渠道，而且，在这个新路径中，危机国可利用的资金比其在IMF的份额多，也比其双边互换的资金规模大，可以利用更多的资金应对危机，从而提高危机救援的能力和有效性。

其三，储备库将促进国际金融体系的改革与完善，储备库将作为现有国际金融机构的补充，弥补国际货币基金组织、金融稳定论坛等在东亚地区关于危机预警、防范和救助等方面的不足，以及部分缓解国际货币体系制度性缺陷对东亚经济的冲击。由于国际货币体系及其机构(以IMF为主)在应对东亚金融危机中的作用和职能是有限的，而且其苛刻和不甚明智的政策给东亚国家带来了新的脆弱性。东亚金融危机之后，东亚国家就深刻认识到危机的区域自救机制(self-help and support)的重要性。在新一轮全球金融危机中，IMF等国际金融组织在危机预警与处置等方面仍然没有发挥应有作用，这进一步强化了区域自救的必要性。同时，在美元本位制度下，国际货币体系的责任义务是不均衡的，由于对美元的过度依赖，东亚国家在处置金融风险和应对危机中处于不利地位。在建立储备库之后，如果一个国家发生金融危机，就可以利用储备库通过货币互换为其注入流动性，从而规避了对外汇市场的直接冲击，有利于危机国的货币稳定而防止出现严重的货币危机。

外汇储备库仍存在几个问题

东亚货币合作由浅入深、由松散到紧密，区域外汇储备库将“原先松散的双边援助体系提升为较为紧密的多边资金救助机制”，标志着东亚地区财金合作上了一个新台阶。但是，储备库是清迈倡议多边化的一个“阶段性成果”，其作用和发展是广受关注的问题。

有效性

从IMF的运行看，其对金融风险的警示、对金融危机的防范和对金融危机的救治等方面存在严重的不足，东亚外汇储备库是否能够创造奇迹、有效防范金融危险并应对金融危机，仍然存在疑问。其次，清迈倡议下的双边货币互换协议自2000年签署以来，从未使用过。2008年越南、韩国等遭遇严重国际收支波动，在积极需求外部帮助时却没有关注到清迈倡议下的货币互换协议，清迈倡议对危机应对的有效性有待验证。另外，储备库资金的运作机制直接影响储备库的效率和有效性。目前，虽然对储备库的规模、份额分配、出资结构、决策机制和贷款额度等取得了共识，但是储备库实际运行将遇到的问题远比想象的复杂，相关各国需要对此进行有效协调。比如，这个储备库在非危机阶段是由各国央行管理各自的外汇储备，一旦发生金融危机，资金从哪个国家来、将分散账户变成统一账户等都是重大的技术问题。最后，与储备库配

套的区域经济监测机构，其监测预警能力将直接决定储备库防范危机的能力和危机应对的有效性。

治理结构

外汇储备库在某种程度上可以看成是一个外汇储备基金，或者是颇具雏形的东亚货币基金，那么，由谁来管理1200亿美元的资产?非危机时是由各国央行管理，但是到危机时刻储备库如何实现有效管理?这就需要设计一套合理的治理结构。从储备库的出资比侧看，中国和日本各占32％，东盟占20％，韩国占16％。如果参照IMF的章程，重大事件需要绝对多数(85％)赞成，那么四个出资人都具有否决权。储备库最合理的决策机制是协商一致原则，不过，协商一致的决策机制虽能体现平等参与、循序渐进、求同存异、协商一致和共赢发展的东亚合作模式，但是以牺牲效率为代价的。另外，在管理层面，由于中日出资比例最大，理应由两国担任储备库管理层的最高管理职务，但是中日如何协调人选不仅是技术问题更是政治问题。或者，可以由四个出资人轮流“执政”甚至可以外聘总裁，但是中日两国可能不会放弃这个职位。最后，为了提高储备库救援的有效性和治理水平，可能需要设立一个秘书处，秘书处选址可能又是一个争议较大的问题。中国可能倾向从北京、上海和香港中选择一个，日本可能希望是东京，韩国建议首尔，东盟希望是雅加达或新加坡，而亚洲开发银行可能建议在马尼拉。但是，这个储备库只有在金融危机时才发挥作用，设立一个常设的秘书处是否浪费也是一个问题。

贷款条件性

在东亚金融危机期间，IMF苛刻的贷款条件性不仅使得东亚国家错过了最佳的救援时刻，加重了经济萎缩的程度，而且还带来了新的脆弱性，比如，韩国银行业开放导致韩国银行体系一定程度上的“空心化”，即被外资银行所控制。IMF贷款条件性是东亚建立自救机制的重要诱因，但是目前清迈倡议双边互换协议中，80％的资金是与IMF的条件性贷款相配套，即危机国家能自由使用的资金为互换协议资金规模的20％。放宽储备库的贷款条件性可能是提高其危机应对有效性的重要一环，但是贷款条件性放宽可能带来更大的风险，储备库必须在放宽贷款标准和金融风险管理之间取得一个合理的平衡点。

排他性

东亚外汇储备库是基于10+3的框架，是东北亚和东南亚的货币合作，这就涉及储备库的“界限”问题。比如，在金融危机应对中，东亚储备库被证明是有效的应对机制，那么该机制是否同意吸收10+3之外的亚洲经济体甚至是泛亚地区的经济体参加，如印度、巴基斯坦以及中孤国家，甚至澳大利亚。如果允许这些经济体参加，那么投票权和治理结构如何调整，是否采取和亚洲开发银行相类似的方法，采取区内区外分别对待的方式，还是一视同仁?

未来发展

东亚外汇储备库的未来发展是国际社会最为关注的问题。这个问题涉及三个层面。一是储备库在实现多边化的同时，是否意味着机构化和机制化的开始，即储备库将设立常设机构并采取机制化运行。二是各国独立管理的外汇储备最终是否演化成为集中管理的统一账户，这个步骤被认为是储备库向亚洲货币基金转化的重点。三是储备库是否会演化成为亚洲货币基金，这需要成立一个独立的机构统一管理、运作和使用这些外汇资产，同时形成区域性的危机应对机制和机构。

东亚金融危机之后，日本提议建立亚洲货币基金以提高亚洲应对金融危机的有效性。但是，该建议一提出就受到IMF和美国的强力反对。IMF担心其职能在亚洲受到严重的削弱，甚至被替代；而美国则是担心亚洲货币基金的建立将对美元本位造成严重冲击。因此，清迈倡议的未来发展需要与IMF等现有国际和地区机构相协调，比如储备库与IMF，独立的区域监测机构与全球金融稳定委员会。更重要的是，清迈倡议下的双边货币互换以及未来的多边储备库的贷款都与IMF的贷款相联系，这决定了清迈倡议机制与IMF具有天然的联系，清迈倡议在中短期内可能只是IMF的补充，而不是替代。但从长期看，如果东亚外汇储备库取得巨大的成功，那么其他地区可能纷纷效仿“东亚模板”，成立各个地区的储备库。到那时，IMF可能就被取代了。

中国该干些什么

在储备库方面，中国应该与日本分享主导权。由于出资规模相同，中国和日本在储备库机制中享受同样的投票权，对储备库机制的决策具有同等的决定权。但是，由于人才储备、前期研究，国际经验等方面的差距，中国在对储备库机制的影响力上可能要略逊于日本，尤其是在高级和中级管理层安排上，中国可能会处于劣势。因此，在储备库的决策和管理上，中国需要加强自身能力建设，才能与日本共同主导。

其二，中国应该积极主动甚至主导储备库机制的硬件和软件建设。比如，在储备库规章和制度建设上，中国可以提出强化对资本流动、区域金融监管、储备库风险管理、贷款条件、与IMF贷款挂钩比例、区域内外、成员国与非成员国等相关制度安排。

其三，中国需要就人事和研究等做出安排。由于储备库今年年底前就要成立并开始运行，因此到年底之前的这段时间是储备库相关各方对储备库运行机制做出详细安排的讨论阶段，中国需要安排相关的人员专司此事，而且这些人员要有梯队和职责分工。同时，中国需要对相关问题进行深入研究。目前的形势下，10+3研究组的研究可能与储备库的建立、运行和管理直接相关，中国需要深入参与并独立开展相关研究。2009年确定的两个研究题目本身对中国也具有十分重要的意义：一是东亚地区本币贸易结算的推进策略，二是银行流动性风险管理的监管。