东北地区城市化问题研究

姜妮伶

〔摘 要〕由于历史的原因，东北地区始终保持较高的城市化水平，但高水平的城市化背后存在着综合水平较低、产业动力不足、人力资源流失严重以及城市体系发育不足等一系列问题。因而，本文旨在对于东北地区城市化发展中所存在的问题进行深层次的原因分析，为东北地区新型城市化发展提供理论依据。

〔关键词〕东北；城市化；城市体系

中图分类号：F299.27文献标识码：A文

章编号：1008-4096(2009)03-0046-04

城市化是农村的农业人口转化为城市的非农人口、城市的物质文明和精神文明向农村扩散的过程。未来学家托夫勒认为，中国城市化是21世纪世界经济增长与社会发展的两大驱动因素之一。20世纪90年代以来，全国的城市化以前所未有的速度发展，而东北地区城市化速度则明显缓慢，违背了城市化进程“S”型曲线演进的规律。对于东北地区城市化进程中所存在的问题进行深层次的原因分析，是制定东北地区新型城市化发展战略的关键所在，也是东北地区逐步实现现代化和城乡一体化的必要环节。

一、东北地区城市化进程及特征

东北地区的城市是以区域资源开发为代价建立起来的。建国前的东北地区城市是建在帝国主义国家投入资本最多的交通要冲或矿产资源丰富的地带，城市的人口主体是外来移民。真正意义上的东北地区城市化是在建国以后开始的。建国以后，东北地区作为国民经济建设重点地区，开始了大规模的工业化建设，成为全国工业化和城市化程度最高的重工业基地，城镇人口占东北地区总人口的比重，从1949年的22.7%增长到1957年的36.69%，超过国内城市化水平20多个百分点。由于历史的原因，东北地区城市化经历了1958—1965年的大起大落和1966—1977年的倒退阶段，东北地区城市化仍保持较高水平的增长。改革开放以来，随着乡镇企业崛起，农村城市化进程不断加快。1983年以来，民政部确立整县改市模式并试行市领导县体制，2000 年东北地区城市化率达到52.14%，高于全国同期城市化率（36.22%）近16个百分点。

东北地区城市化经历了恢复发展、大起大落和停滞发展的阶段，走出了一条与我国城市化相似的曲折发展道路，其特征如下：

1.城市化水平比较高

东北地区改革开放以前城市化的产生和发展，是依靠外来资本对东北地区的资源开发而直接推动的，是一种典型的“外生型”的自上而下的城市化过程。1949年东北地区城市化水平达到22.7%，远远超过全国同期10.64%的水平；1977年达到35.74%，也超过全国同期17.55%的水平。改革开放以后，由于国家经济发展战略的变化和国家投入向沿海地区的转移，东北地区自上而下的城市化的动力机制已不复存在，东北地区依靠自身能力推动的自下而上的城市化进程面临巨大的挑战。尽管这一时期的城市化速度落后于沿海地区，但东北地区城市化水平仍高于全国10多个百分点，也高于国内其他地区。

2.城市体系初步形成

东北地区有设市城市90个，包括12个特大城市、42个大城市、24个中等城市和12个小城市，是以大中城市为主的规模结构。东北地区城市的平均密度为1.13座/万平方公里，高于0.69座/万平方公里的全国水平，是较高密度的空间结构。东北地区的城市功能结构是以大庆等石油城市、黑龙江东部四大煤矿和辽宁抚顺为主的煤矿城市、依春等林业城市之类资源型城市和哈大交通线上的东北四大核心城市哈尔滨、长春、沈阳和大连等综合型城市为主，以农垦小城镇和口岸、旅游城镇为辅。

3.小城镇数量增加快

东北地区小城镇作为东北地区城市体系的重要组成部分，为东北地区农村城市化的发展和农村剩余劳动力的转移做出了重大的贡献。目前东北地区的建制镇可达1 500个，其中辽宁省的建制镇增长最快，从1983年的103个增加到1999年的655个，增长了5倍，吸纳农村剩余劳动力近500万人。近年来出现的西柳、五大连池和同江等专门性职能小城镇的迅速发展，对东北地区小城镇的发展起到了示范作用。

二、东北地区城市化发展中存在的问题

由于历史的原因，东北地区始终保持较高的城市化水平，但高水平的城市化背后存在着综合水平较低、产业动力不足、人力资源流失严重以及城市体系发育不足等一系列问题。

1. 城市化的综合水平相对低

城市的发展实际上是数量与质量的共同表征，只有通过城市化的数量水平和城市的工业化与经济发展水平的结合考察，才能正确认识城市化的真实水平。根据《中国城市发展报告》提供的数据，我们选择对我国各大经济圈影响力显著的几个城市的有关指标，进行东北地区城市化综合水平的比较分析。结果，无论是经济总量、人均GDP、工业化水平、工业总产值，还是第二产业占GDP的比例、非农劳动力占总劳动力的比例，东北地区的四大核心城市的得分均低于其他三大经济圈的核心城市的得分，其中，长春市的经济总量得分和哈尔滨市的人均GDP、工业总产值以及第二产业所占比重的得分最低，哈尔滨市工业化水平与非农劳动力所占比重的得分也仅次于该得分最低的珠海市。从2003年东北与其他地区的城镇居民平均每人全年收入与消费水平的比较分析中，也可以看出无论是总收入、可支配收入，还是城镇居民的消费水平，东北三省均低于全国平均水平，不到全国城镇平均收入及消费最高的上海的1/2。

除此之外，东北城市的基础设施落后。除了每万人拥有公共厕所的指标高于全国平均水平之外，其他城市设施与环境指标普遍低于全国水平。例如，东北城市的人均住房建筑面积、人均拥有道路面积和人均日生活用水量均低于全国平均水平，除了辽宁的城市用水普及率、城市燃气普及率、每万人拥有交通车辆数和黑龙江的人均公共绿地面积超过全国平均水平之外，城市公共设施与环境普遍落后于全国平均水平，不符合于东北地区高水平的城市化现状。

2.城市化过程中人力资源流失严重

改革以来，农村户籍制度开始松动，在比较利益的驱动下，东北地区的农村剩余劳动力有强烈的转移需求。就农村劳动力转移的实现方式，东北与国内发达地区存在很大的差别。东南沿海发达省份的农民经过一两个世纪的从农业向手工业转移的历史，通过大办乡镇企业实现就地转移。东北农民没有经过这一工业阶段，由于东北乡镇企业发展落后，转移的主要实现形式是外出务工。吉林省的农村劳动力转移的重要体现“民工潮”，主要指向沿海较发达的省市。例如，吉林省辽源市东辽县是典型的农业大县，全县人口40万人，其中农业人口32万人，该县不断加强对农民的培训力度，引导农村剩余劳动力的外出务工，2004年全县农村外出务工人员为5.6万人，占农村剩余劳动力总数的62%，人均劳务收入达到5 000元。根据我国第五次人口普查资料提供的数据，我们发现东北地区农村劳动力省际迁出量大于省际迁入量，净迁移人数为27 949人。辽宁省以其发达的经济吸引外来劳动力；相对落后的吉、黑两省的农村跨地区流动比较频繁，黑龙江省的农村劳动力省际迁出量是其迁入量的2.5倍，超过吉林省的农村劳动力省际净迁出规模。整个东北地区的农村劳动力省际迁移呈净迁出状态。此外，从东北地区的农村流动劳动力的素质看，东北地区省际迁出的农村劳动力的受教育程度高于省内转移的农村劳动力，相对较高素质的农村劳动力采取省际迁出形式。农村劳动力跨地区流动，说明东北地区城镇对农村劳动力吸纳能力不强。特别是一些以资源开发为主的工矿镇、林业镇，由于资源枯竭、林木限采等问题，人口外流现象更严重。

除了农村劳动力异地流动频繁外，城市人口省际迁移也呈净迁出状态，据第五次人口普查人户分离的省际迁移情况，东北地区省际迁移人口中，劳动年龄人口比重和高素质人口比重均高于迁出地水平。从东北三省省际迁出人口文化程度构成看，大学及以上和大专及以上文化程度比例远远高于全国省际迁出人口相应文化程度构成，也远远高于三省各自总人口的文化程度构成。迁移流动人口的经济活动能力高于迁出地人口的平均水平，是市场经济环境下劳动力流动的基本规律。然而，文化素质较高的劳动力人口外流是“智能外流”，文化程度越高损失也越大，不利于迁出地。劳动年龄人口和高素质人口的迁出不利于东北地区人力资本存量的增加。

3.城市化发展的产业动力不足

东北地区城市化发展缺乏产业的动力，主要表现在以下几个方面：

（1）农业发展对城市化的动力不足。农业发展为城市化提供基础动力。东北三省是我国重要的小麦、大米、大豆和玉米生产基地，在全国粮食生产中具有重要的战略地位。然而，东北地区农业产值增长速度缓慢，农业的优势地位逐渐丧失。例如，在东北三省中，农业最发达的吉林省，1978年农民人均收入为181.7元，高于全国平均水平48.1元，也高于其他农业发达省份。但80年代中期开始落后于江苏省，90年代中期开始落后于山东省，90年代末略高于全国平均水平，2000年开始落后于全国平均水平，吉林省的农业优势地位也逐渐丧失。除此之外，东北地区农业结构单一，农产品加工层次与附加值不高。东北地区作为全国的粮食主产区，对全国粮食总产量的影响较大，主要以种植业为主，东北地区农民以种植业为主的家庭经营收入高于全国平均水平，但其他收入明显低于其他农业大省。从国际和国内的发展经验看，增加种植业生产者的经济效益和提高他们的收入水平，一个很重要的途径就是发展农产品加工业转化粮食，以及通过农产品加工链条的延长，创造更多的就业机会和增加农产品的附加值。发达国家农产品加工业的产值和农业产值的比值，一般为2.0—4.0∶1，而中国只有0.78∶1。在东北地区，以吉林省为例，该省目前的玉米、水稻加工量只占常年产量的21.5%和14.9%；肉牛、生猪和肉鸡的加工量仅占常年出栏量的6.8%、10.5%和32%。东北地区农业结构单一、农产品加工层次与附加值低，一方面，农民收入的提高受到影响，另一方面，不利于农村非农产业的发展，进而无法增加农村非农产业的就业机会。（2）工业发展对城市化的动力不足。东北地区工业产值增长速度缓慢。自1998年至2003年的5年间，东北地区的全部国有及以上非国有工业企业总产值从1998年的6 113.06亿元增加到2003年的11 685.21亿元，增长了5 572.15亿元，增长幅度不到一倍，而同期全国全部国有及以上非国有工业企业总产值的增长幅度达到110%。东北地区工业结构不利于就业的增加。作为我国老工业基地的东北地区的工业企业，以“大”和“重”为其特点，重工业比例远远超过80%以上，与全国水平相比，高出17.4个百分点，劳动密集型中小型企业所占比例小，占全国6.28%的中型工业企业创造了占全国中型工业企业产值的5.84%，占全国5.89%的小型工业企业只创造了占全国小型工业企业产值的4.98%，严重地制约了东北地区就业的发展。在东北地区，城镇单位所使用的农村劳动力人数及其在全国城镇单位使用的劳动力人数中所占的比例都是很低的。从东北地区城镇单位使用的农村劳动力在就业人员总数中所占的比例来说，都低于全国平均水平，黑龙江省城镇单位使用的农村劳动力人数占就业人员总数的比例为1.8%，是全国最低的，其次是吉林省，仅高于0.1%。除了辽宁省城镇国有单位所使用的农村劳动力占就业人员总数的比例超过全国平均水平之外，东北三省城镇各经济类型单位使用的农村劳动力人数占就业人员总数中所占的比例普遍较低。其中，黑龙江省城镇国有单位和其他单位、吉林省城镇集体单位使用的农村劳动力人数占就业人员总数中的比例是全国最低的。

（3）服务业发展对城市化的动力不足。第三产业的发展为城市化的发展提供后续动力。改革开放以来，东北第三产业才能成为东北地区的城市化的强大的后续动力。东北地区第三产业的增加值占GDP中的比重也从1952年的21.9%增至2003年的36.9%其中，1978年的比重没有提高，反而下降为15.7%。，增长了15个百分点，与全国同期的第三产业比重相比，超过3.7个百分点。然而，就第三产业的内部结构看，东北地区的第三产业仍以交通、仓储、邮电通信批发、零售、贸易和餐饮业等传统行业为主。从1978年到2003年，东北地区的传统第三产业在整个第三产业中所占的比重，从61.9%下降至52.0%，但与全国同期的水平相比，仍高出10多个百分点。相反，东北地区现代服务业的发展明显落后于全国平均水平，不到整个第三产业产值的1/2。

在第三产业中，传统第三产业是城市化的初始动力，是城市集聚的动力源泉之一，只有现代服务业，才是城市化的后续动力，是城市发挥集聚扩散效益和外部经济效益的主要动力源泉，为城市化的持续发展提供无穷无尽的动力。正是东北地区的现代服务业的发展相对滞后，东北地区的城市化发展失去了持续的动力，明显缓慢于我国的城市化发展速度。

4.城市体系发育不足

（1）小城镇的集聚辐射功能不足。东北地区小城镇作为东北地区城市体系的重要组成部分，为东北地区农村城市化的发展和农村剩余劳动力的转移做出了重大的贡献。然而，作为县域经济主体的东北地区小城镇建设标准低、城镇规模小、基础设施落后、工业化基础薄弱，从而缺乏集聚辐射功能。例如，1998年，在吉林省457个建制镇中，占70%以上的建制镇总人口不到3万人，全省有70%以上的小城镇的非农业人口不足4 000人，而一个小城镇只要当镇区人口达到1万人时，才能发挥其集聚吸引作用。东北地区小城镇的分散化和小型化，不仅占用土地过多、规模不经济，而且环境污染严重。再如，东北地区乡镇企业的规模普遍小，平均每单位所吸纳的就业人数为4.36人，比全国平均水平少1.85人。与乡镇企业规模最大的长三角地区相比，低于147个百分点，平均每单位少于6.39人，2002年东北三省乡镇企业增加值为2 843.22亿元，相当于乡镇企业增加值最高的山东省（4 191，66亿元）的67.8%、浙江省（3 811.64亿元）和江苏省（3 346.54亿元）的74.6%和85.0%。与此同时，东北地区乡镇企业的产业结构层次低：第一产业比重高，第二产业比重低，工业企业的比重更低，乡镇企业产业趋同、重复竞争严重，难以形成产业链。工业企业多以农副产品加工为主，产品技术含量和附加值低，服务业多以小规模家庭式经营为主的传统批零餐饮业为主。

东北地区乡镇企业规模小、经济实力薄弱是东北地区小城镇和县域经济落后、农村城市化发展缓慢的根本原因。オ

（2）城市群发育不足，中心城市缺乏集聚辐射功能。在东北地区，占20%的城市布局在哈大线上，除灯塔和铁岭两个中等城市外，其余都是特大城市和大城市。因此，大城市与特大城市在东北地区城市化过程中应起到巨大的集聚辐射效应。然而，东北地区的特大城市，尤其是沈阳、大连、哈尔滨和长春等四大中心城市带动作用相对较弱。东北四大中心城市的城市贡献率、带动率、规模增长率和集聚率的得分均低于其他城市群的中心城市。其中，长春的城市带动率与规模增长率的得分和哈尔滨的城市贡献率与集聚率的得分都是最低的。即使在东北地区城市带动水平较高的沈阳和大连，与其他城市群的中心城市相比有明显的差距。东北城市群的中心城市缺乏集聚辐射功能，在很大程度上影响了以它们为核心的城市群的发育，群体内部普遍存在着协作关系弱、缺乏高度的产业关联、产业趋同、政策差异的市场分割现象，难以成为全国和区域性的经济核心地区和增长极。

三、东北地区城市化问题的原因分析

改革开放以来，特别是1990年以来，东北地区城市化发展的年均增长率下降为0.46%，明显低于全国1.25%的水平。东北地区的城市化进程与城市化“S”型曲线演进规律是不一致的。对于东北地区高水平的城市化背后所存在的问题进行深层次的原因分析，以便为东北地区新型城市化对策提供理论依据。

1.体制性障碍

以东北资源开发为目标、以重工业优先发展为核心的经济发展战略下所实施的计划经济体制与城乡二元结构的政策环境，是东北地区城市化起点高而发展缓慢、产业动力不足和人力资源流失的根本原因。东北地区城市化发展的体制性障碍主要表现在：自上而下的城市化发展阶段的以资源开发、国家计划投资的城市化动力机制已不复存在；在自下而上的城市化阶段，由于以产权制度为核心的市场体制改革的滞后，新的城市化动力机制尚未形成。东北地区城市化发展的体制性障碍主要包括三个方面的内容，即资源型城市转型障碍、市场体制改革的滞后以及城乡二元结构的障碍等。

2.结构性障碍

东北地区城市化发展的结构性障碍主要表现在产业结构与就业结构上：产业结构的片面演进违背了“农轻重”的有序发展，使东北农业在较低的生产力水平下产生了较多的剩余劳动力，同时抑制了非农产业尤其是现代服务业的发展，使非农产业难以吸纳更多的农业剩余劳动力，从而为东北城市化发展提供持续的产业动力；就业结构障碍是产业结构障碍在就业结构上的主要反映形式。东北地区城市化发展的就业结构障碍是东北地区产业结构的片面演进在就业结构演进中的反映结果，主要表现为就业结构的层次低、演进速度相对缓慢，它与东北地区城市化质量较低、发展缓慢的现状是相一致的。

3.制度性障碍

东北地区城市化发展的制度性障碍主要表现在两方面：一方面，由于平均主义、集权主义和封闭主义等源于计划经济体制的传统意识形态的影响，东北地区城市化的持续发展尚缺乏新的制度保障，户籍制度的渐进式的改革并没有根本上改变使户籍制度真正有意义的土地、就业、教育、医疗、社会保障等相关制度安排，并不能起到促进城市化进程的深层次的推动作用；另一方面，东北地区所固有的黑土文化决定的依赖、粗放、封闭倾向，作为东北地区城市化持续发展的非正式制度障碍，在经济转型和制度创新过程中保持着较大的制度惯性，构成东北地区城市化制度创新的强大的排斥力，难以形成有利于东北地区城市化发展的新的意识形态和价值趋向，推动有利于产业发展和要素流动的正式制度的创新。

四、结 论

东北地区的城市化发展具有较好的基础，同时，发展过程中也面临着体制性、结构性和制度性障碍。在振兴东北老工业基地的大背景下，有必要从体制的改革、结构的调整出发，探索一条与新型工业化相适应的东北地区新型城市化发展的道路。オ

参考文献：

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