让政府的钱“动”起来

马蔡琛

如何优化政府性资金流动性管理?一方面,制定并完善预算稳定调节基金和社保基金的保值增值计划和管理办法,另外,重视短期政府债券的发行和管理,并尝试一些行之有效的税收征管手段。

自金融危机爆发以来,随着一些国家的政府财政突然陷于困境,国家破产也不再是天方夜谭。其实,这些国家的政府财政之所以出現严重问题,原因之一就是忽视了政府性资金的流动性管理。这也从另一个侧面印证了现实中“盈利企业为什么会破产”这一常话常新的命题。政府公共部门和私人企业部门一样,也会因资金流动性监管方面的疏忽而陷入困境。

问题

当前中国政府性资金流动性管理主要存在三个方面的问题:首先,政府收入与支出在时间耦合上的流动性问题。

无论是政府收入还是支出,其流入和流出国库的速度都是非均匀的,同时收支在时空上的配比,也往往存在某些时滞效应。尽管这种状况在各国均不同程度存在,但在社会转型期的中国则更加显著。例如,就财政收入一翼而言,中国2004-2008年上半年税收收入占全年的55%左右(2008年为60%);但就财政支出来说,受多种因素影响,通常是“时间过半,支出任务远未过半”。所谓“八月十五放光明”的年终突击花钱现象,也已屡见不鲜。

由于当前国税和地税两套机构分别为全国与省以下垂直的“条条管理”,而承担财政支出主要责任的政府财政部门,则实行较为严格的属地“块块管理”。这种条块分割的现状,在短期内是难以改变的,因此这种政府收支在时间耦合上的流动性差异,至少在可以预见的将来,或许会长期存在。

其次,各级国库资金的非正常沉淀,引致的流动性管理问题。

一则,财政专项支出的非正常资金沉淀。由于中国的预算管理总体上比较粗放,很多支出项目的前期论证不够充分严谨,在财政精细化管理的趋势下,出于资金安全的考虑,往往不允许以粗放的项目论证来拨付资金,这难免造成一定程度的国库资金非正常沉淀。

二则,预算稳定调节基金存在的问题。中央预算稳定调节基金主要是为优化预算超收资金治理结构而推行的一项改革举措,目前也正在向省级层面推广。以2008年为例,其基本做法是:2008年的预算超收,在2008和2009年原则上并不安排新增支出,而是于2010年预算中才支出。鉴于预算稳定调节基金自2007年3月提出后,迄今为止作为一项基金所必须的保值增值手段、基金管理模式等的基本管理办法,始终未能得到相应规范。这些沉睡在国库内的大量资金,在增值问题上,按照规定只能获得极低的银行活期存款利息,由此造成的资金闲置浪费,难免令人为之扼腕。

再者,当前积极财政政策中的地方资金缺口和债务偿还,缺乏流动性规划。

目前,至少在某些地方政府层面上,中央代地方发行的2000亿元国债到底最终用于哪些项目?这些项目当初到底是如何决策申报的?中央财政在审批中按照什么样的标准来审查核定?资金供需间的缺口,各地拟采用何种方式弥补?地方政府制定了哪些相应的偿债规划?如此等等,或者秘而不宣,或者根本就没有纳入相应的议事日程。

以南方某大型城市为例,该市选择了70多个项目共260多亿元资金规模,作为申请发行2009年地方政府债券的项目和额度。但是,根据财政部的核定结果,核准后的债务规模仅为20多亿元(期限为3年)。从260多亿元的资金需求,到最终只有20多亿元的资金供给,其差异是惊人的。但是,无论是资金申请者还是核定者,似乎都没有认为这会造成高达200多亿元的资金流动性缺口,更谈不上缺口的弥补问题了。也许当初提出项目申请的时候,就是“头戴三尺帽,拦腰砍一刀”。为期3年的债务期限,已然过去了将近1/3,但是各级政府对于如何筹措偿债资金,也似乎同样漠然。从这个意义上讲,优化中国政府性资金的流动性管理,或许还有万水千山要走。

出路

如果用一句话来概括当前中国公共预算改革最为动人心弦的成果,那就是,我们找到了一条推进预算科学化、规范化和法治化管理的新路。这条新路上最为醒目的路标就是——阳光财政。就优化政府性资金流动性管理而言,从阳光财政的视野中可以谋划的事情,至少有这样几个方面:

其一,尽快制定并完善预算稳定调节基金和社会保障基金的保值增值计划和管理办法。切实改善这些危难时刻“救命钱”的治理结构和管理水平,实现基金支用的决策机制、余额管理、保值增值计划的系统化全面公开。在此基础上,还可以进一步探讨对各级总预备费使用决策的阳光化管理,使得诸如总预备费之类的预算稳定性资金,不至于沦为个别高层决策者的“私房钱”。

其二,重视短期政府债券的发行和管理,有效提升政府性资金的流动性管理水平。长期以来,一年期以内的政府性债务往往是各级政府不甚感兴趣的话题,他们更加热衷于中长期债务。因为短期债务的发行与偿还通常在一个财政年度之内,到期偿还时,高层决策者往往尚未卸任,难以充分利用“新官不理旧账”的“潜规则”。从这个意义上讲,需要将短期政府性债务的流动性管理水平,逐步纳入地方政府治理结构的考核体系,并以之作为今后是否允许地方政府举债的重要评价指标。

其三,尝试采用诸如“预付税债券”等市场经济国家行之有效的税收征管手段,通过机动灵活的多种财政资金入库方式和提升预算支出项目论证的精细化管理水平,尽可能改善财政收入与支出之间的时间耦合程度,切实避免年终突击花钱现象的再现。

总之,阳光财政是优化中国政府性资金流动性管理必由之路。

(作者供职于南开大学经济学院)