地方财政内部控制的制度架构

财政管理存在风险,其主要原因一方面是管理者没有遵循法律、法规和制度要求,另一方面也没有特定的符合自身发展规律的体系可以遵循。因此,从我国的实际出发,运用企业内控框架的管理要素,为地方财政部门提供有效的财政管理手段,对健全公共财政体制,实现财政科学化、精细化管理具有重要的意义。

《财政部门内部控制机制研究》课题组就财政内控的制度架构作了简要分析,财政内控主要是由:控制环境、风险评估、控制方式、信息与沟通和监督评价五个方面组成的。

控制环境

控制环境是指影响地方财政部门特定政策和工作程序效率的各种因素总和。图(2)可以直观地表明控制环境的要素及控制环境的评价内容。

风险评估

地方财政风险评估是指发现和分析那些影响目标实现的风险过程,是确定如何管理和控制风险的基础。它是财政内部控制效率和效果的关键。也是有效内部控制的一个关键性因素。财政部门运作过程中通常面临的风险主要有三种,反映在部门层次上的整体风险或系统风险,反映在预算执行编制层面的作业风险,以及反映在部门内部管理层面上的管理风险。风险管理的总执行如(图3)

1.引起整体风险的外部因素包括(1)新的法律和规定的通过,以及公众需要的变化使得部门改变管理策略;(2)经济变化影响政府与筹资,资本开支有关的决策;(3)自然灾害等不可预测的因素可能会引起政府的运营系统和信息系统发生变化;(4)竞争压力影响政府服务活动的要求等。

2.内部因素主要表现为:(1)信息系统程序出现故障或破坏;(2)员工素质培训与提拔的方法可能会影响员工执行内部控制制度的自觉程度;(3)管理层职责的改变可能会影响某些控制方式;(4)资源滥用;(5)软弱或低效的审计委员会会使控制环境出现漏洞等。

3.作业风险主要集中于政策制度的制定,职能部门的发挥等。

4.管理风险集中反映在新人事的变化,信息系统的变化,新技术的应用由经济环境的变化等方面带来的风险。

5.这些风险需要管理层进行有效识别,分析评估。根据地方财政风险要素和详细的原始数据,制定各种报表,建立一个指标体系,对地方财政风险程度做出大体的估计后,形成地方财政风险预警系统。

控制方式

地方财政内部控制方式是指财政部门为确保各项管理目标实现所采取的政策以及为这些政策顺利实施而制定的程序,这些政策与程序涉及到如何控制环境、如何风险评估、信息沟通以及怎么发挥监督评价等问题。具体方式包括11类:人力资源管理、职责分离、业绩指标、交易执行、交易记录、对资源及会计记录的接触、文件记录、信息处理、实物控制、职能及业务层次的复核、最高层次复核。

信息与沟通

财政内控的信息与沟通是指财政部门利用有效的信息系统,在科学地辨别、捕捉、加工、处理有关信息的基础上,在一定的时间内,以一定的方式向有关利益方传达有效的财政信息,确保财政执行方及时履行职责或利益方掌握信息并提供反馈的过程。实现信息沟通,包括内部沟通和外部沟通。沟通方式包括:电子邮件,口头交流,书面沟通,会议,简报等方式。有效的信息系统必须具备以下特征:能够及时获得外部和内部信息,并向管理部门提供与部门业绩目标相关的业绩信息。能够及时向管理层提供详尽的辅助信息,以使其能够高效率地实施职责。能够根据信息系统的战略计划不断开发或修正现有信息系统等。对沟通环节的评价,主要考察:(1)部门是否能够有效地向员工传达员工应达到的职责要求;(2)是否建立员工反映问题的渠道;(3)管理层对员工提出的改进建议的接受程度;(4)部门内部沟通的充分性,以及信息的完整性和适时性;(5)与其他相关利益方的沟通渠道是否公开有效等。

监督和定期评价

监督是财政部门内部控制活动中一个重要组成部分。监督活动包括动态监管内部控制活动以及独立评估内控活动。动态监管主要包含:(1)执行常规活动过程中,管理部门取得一些内部控制系统继续发挥作用的证据,汇总管理报告或与业务表单进行协调和动态管理,可以及时发现重大差错或与预期结果的重大差异。通过及时全面地披露和解决这些差异,内部控制系统的有效性就能得到加强;(2)与外部各方沟通确认内部产生的信息或明显的问题;(3)恰当的组织结构和监管活动预防控制功能的漏洞和辨识缺陷;(4)信息系統记录的数据与实物资产进行核对;(5)内、外部审计师通过识别潜在的不足,向管理当局定期提出加强内部控制的建议、可选择的方案,以及在成本效益决策过程中的有用信息;(6)培训班,计划编制以及其他会议会向管理当局就控制是否有效提供重要的反馈;(7)定期询问职员理解和遵守单位的行为准则的情况。

通过财政内控机制建设,保障了国家财税政策的贯彻落实,促进了财政管理科学化与精细化,强化了财政内部权力的制约,促进财政部门廉政建设。