试论环境保护的公众参与

姚　佩

中图分类号：X-4文献标识码：A文章编号：1673-0992（2009）05-061-01

摘要公众广泛参与决策是《21世纪议程》的一个重要组成部分，是可持续发展概念的基础。公众参与应在制衡型环境政策中发挥独立机制作用，经济的发展、社会的多元化和社会自组织能力是公众参与的基础，政府对市民社会的权力让渡与分享是公众参与发挥机制作用的前提，环境法律中的制度规定是公众参与实际的形式保障。

关键词：环境保护；公众参与；可持续发展

一、公共利益中的环境利益

环境利益是环境对人需求的满足。分析环境利益和经济利益的矛盾是环境法解决环境问题、确立自身价值的重要进路。环境利益和经济利益并非人的初始基本利益。人生存所必需的物质供给和身体安全，以及精神上的安宁为基本利益，此后为享受型的物质利益和精神利益。经济利益产生于对剩余利益的交换，本为满足人生存和享受的物质利益和精神利益而生。环境利益也产生于人类利益发展的历史进程，它可以还原为原有利益，环境污染伤及生命表现为人身利益，贬损资源可利用性为物质利益，影响安宁和美感为精神利益。环境利益可分为生存型和享受型，两者的界限随社会文化的发展而变化。经济利益基于可交换性，享受型的环境利益可以买进卖出，与经济利益互为手段与目的。

二、社会中的制衡型法律机制

环境法实施机制是为达到法律目的，各种法律因素协同作用的动态过程和机能，行政管制为其盛者。为供应各种社会福利，行政权扩张，甚至纳入部分立法权，却不受选举制和公众政治的直接约束；纳入部分纠纷调处权，但不具备司法机构的超脱性和独立性；实行环境影响评价，但难以平衡地方决策中的经济利益和环境利益，在机制运行时容易为短期目标而滑向经济利益。命令控制的高成本、低接纳性、低应变力和对相对人的高度强势，经济刺激的有限覆盖面、市场前提条件的不足以及利益异化，刺激公众参与公共事务形成对行政法律机制的制衡和对环境调节市场机制的监督，改变环境利益的困境。市民社会公共交往中，成员合作可以直接供给公共利益，同时将需求以共同意志输入政策过程，监督行政运行。在行政管制和市场调节各自遭遇难题时，公众参与进入公共政策治理中心，成为塑造制衡型环境政策的独立机制。一方面，公众参与机制减轻政府直控策略在面对日益繁多的环境问题时巨大的成本压力，迂缓政府机构的膨胀、效率递减、科层制迟钝乃至体制性腐败，另一方面遏制经济刺激借助市场后的盲目性、波动性和拜物趋向，增强非经济利益诱导下的社会认同度。

三、公众参与机制的基础与前提

现代环境保护思潮萌芽于工业化兴盛时期，少数富有远见者从可持续利用和尊重自然价值的角度提出保护大自然的号召。环境损害随着工业文明的推进而不断加剧，环境保护群众运动在民间兴起。在市民社会比较成熟的西方国家，民间环保组织改变了政府维护公共利益的方式，并对泛经济利益的现代化追求形成合理的牵制。环保社团组织在社会多元化的土壤上成长，它们以合乎现存法律的方式向决策圈提出强大的环境利益要求，组织化的行动凝聚了个人的力量，改善了原子化的社会个体参与现代民主制度的无力性和虚妄性。政府在环境法中的不作为，在决策中忽视环境影响的行动背后，有着强有力的经济利益、政治利益支撑。社会多元化中产生的环境利益独立力量和久经培养曾经维护经济自主的社会自组织性发出异议。公权行使者接受环境影响评价、公众听政会以及行政不作为追究诉讼进入政策运行过程，公众在程序上取得制衡公权行使的机会。

四、现实公众参与的羸弱

我国环境法中有关公众参与环境保护的规定不断增加。《中华人民共和国环境保护法》中规定，一切单位和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告，海洋环境保护、水污染防治、大气污染防治、固体废物污染环境防治、环境噪声污染防治的法律中都有类似规定。自然保护法中，除水土保持等个别法律外，没有公众参与的相关条款。近年来新修订、制订的环境法律中，公众参与的规定深化。《中华人民共和国环境影响评价法》规定，建设项目环境影响评价必须听取周围群众意见。

五、公众参与的自身缺陷

环境法实施机制和法律之外的环境利益调节机制各有其优点和缺陷，公众参与为补强其他机制而产生，在各机制协同和互动中回避自身缺陷，发挥实现法律目的之机能。实际上，在社会整合机制的层面，法律机制也必须与其他社会调控机制互补共生。

政府主导的行政机制具有追求公益的职责，接受代议机构的监督。行政机制按照法律事先设定的程序接纳公众参与，抑制公众参与的缺陷。司法机构以法律规则和法律精神审查公众参与的界限和效力。在法律的视野外，社会环境意识影响了各个机构群体的环境意愿。政府、市场、市民社会，没有绝对可靠的公共利益守护神，它们的分立和协同为个体在公共利益中的生存和发展提供最大的保障。

六、公众参与的良性演进

我国环境法中公众参与机制尚未成熟，但法律的进步展示了公众参与机制的前景。从具体制度看，公益诉讼作为具有显明制衡功能的公众参与环节在理论上得以逐步确立，以公众为代表维护环境公共利益；环境社团组织的社会作用不断提高，从环保知识宣传教育拓展向与政府合作进行局部环保制度设计和区域项目实施，社团的公共利益意识已经将公权运行纳入视野，有望在政策形成、制度实施和制衡监督中进一步发挥自觉作用；法律条文中公众参与的局部规定增加，并逐渐具有刚性效力和激励作用，不少地区奖励公民举报污染事件，成立污染报警紧急联动系统，记载和反馈举报与查处情况。从整体上看，公众参与作为一种政治权利，在民主进程中得到越来越多的实现机会。居民民主自治是近年来的重要进步，政府对于部分非政治性公共事务让权与民已并非遥不可及。东南部沿海地方政府逐步让位于市场和民间力量推进经济增长，行政机制的局限性被更多人认同。

公众参与机制需要在经济社会条件的发展中成长。经济迅速发展，人口自由流动，传统社会的转型加速。一方面，公益意识、环保意识随着社会意识的变革逐步深入人心，另一方面，民主意识与合作观念逐渐被接受。新成长的民间经济力量塑造着社会自身发展的空间，国家不能包容社会，公共权力借助社会力量、民间组织能力首先在经济领域开花结果，同样也在国家和市场之外的市民社会取得维护环境利益的新内容。环境法的公众参与机制建设任重道远，但在法制建设和社会经济条件的推动下将成为环境利益法律维护的有效制衡机制。