京郊农民资金互助组织规范运行研究

韩媛媛

摘要：由于农业生产的特点，农民借贷多表现为周期短、额度小、借贷频率高的特征，这与农村正规金融的借贷规定是相矛盾的，同时农民的生活性借贷也无法从正规金融渠道获得满足。京郊各个村镇都有农业经济合作组织，在这个组织内部自发产生了农民资金互助的功能，有效地解决了分散农户贷款难的问题。京郊农民资金互助组织刚刚产生，日常经营管理尚处于摸索、尝试阶段，为了更好发挥其正规金融的补充作用，促其健康发展，必须建立起一系列的运行规范。

关键词：农民专业合作社；农民；资金互助；民间金融；正规金融

中图分类号：F304.5文献标志码：A文章编号：1673－291X(2009)05－0126－03

为解决农村地区金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分问题，2006年底银监会出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，并选择四川、内蒙古等6省(区)开展试点工作。经过近一年的探索，各试点工作取得了显著的成效，建立了农村金融供给的新渠道，给农村金融注入了新的活力。在各试点创造的农村金融服务的新模式主要有三类：村镇银行、贷款公司和农村资金互助社。这在我国尚属新生事物，但事实证明，这三类金融模式是符合现阶段“三农”经济发展需要的，在满足农民金融需求、促进新农村建设中发挥了重要的作用。

北京京郊各区也纷纷开展农民资金互助试点。北京农业职业学院财金系曾组织教师到北京京郊开设农民资金互助试点较早的区县进行了走访和调研，调研中发现，京郊农村金融供给与农民的金融需求之间存在很多矛盾，发展农民资金互助非常必要，而现有的农民资金互助试点的运行也需要进一步规范，才能更好地发挥其作用。

一、农村正规金融供给与农民资金借贷需求之间的矛盾

随着新农村建设的深入开展，农民资金需求日益增大，可是农村信用合作社等正规金融却不能有效解决农民的借贷问题。根据调研情况，具体表现如下：

1、农民资金需求的特点与正规金融的规定之间存在矛盾

农民资金需求有较强的季节性，对资金需求的规模小、频率高、时间紧，而且考虑农业经营的风险性和特殊性，农户普遍希望贷款期限能够适度灵活。与之相对的正规金融的贷款期限大部分是10－12个月，与农业的生产周期存在不一致性，有些农产品尚未卖出变现，农民难以归还贷款。加之正规金融贷款手续繁琐，贷款程序复杂、审批时间长，有些贷款审批下来后已经贻误农时。

2、农民的生活性借款不能从正规金融渠道获得满足

农民的借贷主要分为生活性借款和生产性借款，其中生活性借款主要用于子女教育、医疗费用、建房和婚丧嫁娶等，这种性质的借款是绝不可能从正规金融机构获得的，而主要来自亲戚之间的互相帮助。

3、正规金融的供给规模与成本不能满足农民的需求

即使是农民的生产性借款，由于信贷约束的存在，正规金融渠道也无法提供农户全部所需。因为农业生产的效益普遍低于其他产业，过高的利率必然给农民带来很大的经济负担。调研中不难发现，农民对借款利率非常敏感，很多农户所能接受的最高借款利率要低于人民银行的贷款基准利率的。此外，一些农户为了获得贷款还需要向相关人员送礼，这进一步增加了农户贷款的成本。

4、农民难以满足正规金融的抵押和担保条件

正规金融贷款一般需要抵押，而最主要的抵押物是房屋。但是当前农村的农房作为抵押物的实际意义其实有限。而且大部分正规借款都是需要担保的，通常只有关系比较好的人才会答应做担保人，而且担保人必须具有一定的经济实力。对于农民来说，与其说服经济比较宽裕的亲友做担保人，还不如直接向他借钱容易。

二、京郊农民资金互助组织的产生及其运行状况

京郊村镇都有农民专业合作组织，在这类组织的经营过程中，农户出现了各种资金短缺和急缺的情况，影响了经济合作组织的正常运行和农户的生产生活水平，于是从这种经济合作组织内部自发衍生出一种专门为解决组织成员资金问题的金融服务形式，就是农民资金互助组织。2007年4月，通州果村蔬菜经济合作社内资金互助服务正式启动，成为北京市首家在合作社内社员间开展资金互助合作的合作社。2007年8月，密云首家合作社农民资金互助组织在西田各庄镇黄坨子村成立。怀柔区各村镇也开始引导农户建立和发展资金互助组织，以村或生产合作社为基础，成立合作性质的资金。

各区农民资金互助试点运行各有特色，但总体来讲，情况大致相同：

第一，由于农民资金互助组住产生于农民经济合作组织的内部，更像是经济合作组织内部的对组织成员的一种金融服务，并不是以独立的金融组织机构的身份出现的，日常运营多参考其内部出台的“管理办法”。

第二，资金互助组织基本没有独立的办公场所，有的组织设立了权力机构社员代表大会和执行机构理事会，工作人员也是经济合作组织的相关业务人员，报酬没有特别说法。资金互助组织只吸收经济合作组织成员，

第三，资金的来源主要是成员的股金和政府财政支持。比如通州区果村蔬菜合作社资金互助试点(以下简称通州果村)2007年成立时，共筹集互助资金13.56万元，全部来自组织成员人股，在2008年收到政府扶持资金10万元。

第四，资金使用用途是解决组织成员的生活或生产性资金短缺。成员资金使用额度是自己入股数额的数倍，如果还款记录良好，还可以增加授信额度，如果还款记录不良，将以除名的方式予以惩罚。成员资金使用的利息以“使用费”的形式出现，低于市场贷款利息。

密云食用菌合作社社员入股金额为每股1000元，最高两股，最多可贷款1.6万元，两次以上按期还款的农户，还可增加两倍的借款额度。通州果村合作社社员人股不得低于100元，可一次性借用其人资额15倍的资金，但借款额度不得高于5000元，期限最长为一年。通州果村的借款利率最高3％，最低只有0.25％。

第五，成员借款必须由本组织的若干名成员担任担保人。建立了借款使用档案，由专人负责单独核算，有的经济合作组织委托当地经管站定期审计，公开资金使用情况。

从京郊各地的农民资金互助试点的运行情况来看，资金互助模式的确有效解决了农户的生活、生产中对资金的紧迫需求，避免农民因病、因灾返贫的情况的发生，或者是由于资金短缺，无法扩大生产，丧失致富机会。而其借贷手续简便，增强了农户借款的信心。有些资金互助组织直接以种植物或养殖物向农户发放贷款，允许农户产品出售后在归还贷款，这些规定方便了农户的生产，也促进了农民经济合作组织的发展。

三、对京郊农民资金互助组织规范运行的研究

京郊农民资金互助刚刚起步，运行模式中自发的成分较多，为了保证其健康发展，对北京新农村建设发挥资金保障作用，必须制定相应的运行规范。

1、明确农民资金互助组织的法律地位

银监会2007年1月发布的《农村资金互助社管理暂行

规定》中明确指出：“农村资金互助社是指经银行业监督管理机构批准，由乡(镇)、行政村农民和农村小企业自愿人股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。农村资金互助社是独立的企业法人，对由社员股金、积累及合法取得的其他资产所形成的法人财产，享有占有、使用、收益和处分的权利，并以上述财产对债务承担责任。”

尽管《规定》中明确了农民资金互助组织的地位和形式，但是现实中的确又存在着农民互助组织登记难、无法可依、无人监管的尴尬情况。这需要国家积极协调财政部、人民银行、税务总局以及工商总局等有关部门，研究明确农民资金互助组织的有关财税政策、货币政策以及工商注册登记等政策，包括存款准备金的缴纳、利率浮动、支农再贷款发放、税收优惠、登记注册以及支付清算等，尽快出台相关法律法规，明确农民资金互助组织的合法地位，早日将其纳入我国金融体系，以对其实施有效的引导和监管。而京郊农民互助资金组织也能早日从农民专业合作社中分离出来，成为促进新农村建设中一支独立的金融力量。

2、规范农民资金互助组织的机构组织方式

《规定》中指出，农民资金互助社的设立条件必须符合：“(一)有符合本规定要求的章程；(二)有10名以上符合本规定社员条件要求的发起人；(三)有符合本规定要求的注册资本。在乡(镇)设立的，注册资本不低于30万元人民币，在行政村设立的，注册资本不低于10万元人民币，注册资本应为实缴资本；(四)有符合任职资格的理事、经理和具备从业条件的工作人员；(五)有符合要求的营业场所，安全防范设施和与业务有关的其他设施；(六)有符合规定的组织机构和管理制度；(七)银行业监督管理机构规定的其他条件。”

《规定》还对农民资金互助组织的组织机构做出了详细的规定：“农村资金互助社社员大会由全体社员组成，是该社的权力机构。社员超过100人的，可以由全体社员选举产生不少于31名的社员代表组成社员代表大会，社员代表大会按照章程规定行使社员大会职权。农村资金互助社原则上不设理事会，设立理事会的，理事不少于3人，设理事长1人，理事长为法定代表人。理事会的职责及议事规则由章程规定。农村资金互助社设经理1名(可由理事长兼任)，未设理事会的，经理为法定代表人。经理按照章程规定和社员大会(社员代表大会)的授权，负责该社的经营管理。”

从目前京郊农民资金互助试点的设立来看，均不符合第一条、第四条、第五条、第六条的要求。当然从现实的经济情况和所处发展阶段来看，农民资金互助组织的不规范的组织形式一定程度上是节约成本的体现，这正是农村民间金融降低农村金融业务成本的一种灵活选择。然而，一旦经营出现问题，相关责任人常常选择逃跑的方式规避法律的制裁，不利于组织成员利益的保护和剩余资产的处理。而组织机构方面，有些农民资金互助组织已经形成了社员大会、理事会，但具体操作还需要参照《规定》进一步详细和规范。

3、规范金融产权制度，确立民有互助性质

《规定》中指出：“农村资金互助社社员是指符合本规定要求的人股条件，承认并遵守章程，向农村资金互助社人股的农民及农村小企业。章程也可以限定其社员为某一农村经济组织的成员。”其中，“农民”的规定是：“户口所在地或经常居住地(本地有固定住所且居住满3年)在人股农村资金互助社所在乡(镇)或行政村内”，可见，《规定》中社员的资格限于农民专业合作社社员、本村村民和本村小企业。

《规定》中还指出：“单个农民或单个农村小企业向农村资金互助社入股，其持股比例不得超过农村资金互助社股金总额的10％，超过5％的应经银行业监督管理机构批准。社员人股必须以货币出资，不得以实物、贷款或其他方式人股。”

要确立资金互助合作组织的产权制度，需要明确以下两点：

首先，对于成员个人参与入股的，可以其合法的财产参股，并按其股权大小享有一切股东应有的基本权利，如合理的收益权、选举管理者权、监督权以及剩余财产处置权等。民间信用自然会有动力和压力来实现利润最大化和风险最小化。产权制度的合理化将会自然解决民间信用的规范化问题。

其次，从国外比较成熟的资金互助组织的发展来看，政府的财政支持是资金互助组织的重要资金来源，发挥了举足轻重的作用，可以说，单纯依靠农户自己的股金，互助组织不可能有长久的发展后劲。但是，政府的财政支持不能看作是对资金互助组织的入股，政府的引导和监管的角色必须明确，绝对不能参与资金互助组织的经营管理，否则资金互助组织将失去其民有性。

4、规范农民资金互助合作组织的内部控制制度

(1)资金来源的规范

《规定》中明确指出：“农村资金互助社以吸收社员存款、接受社会捐赠资金和向其他银行业金融机构融入资金作为资金来源。”

目前，京郊农民资金互助组织的资金来源是社员股金和政府的财政支持。资金的充足对于任何一个金融机构来说都非常重要，在社员经济实力较弱的情况下，政府的财政支持成为农民资金互助组织发展的重要依靠力量。而随着相关法律的出台，商业银行的贷款也将成为农民资金互助组织的重要资金来源。但是，农民资金互助组织的资金来源决不能突破专业合作社或者村的边界，不能吸收合法成员以外的存款，不能接受工商企业的投资，否则将会影响到机构的性质，也可能发生“洗钱”等金融犯罪。

(2)资金用途和经营业务的规范

《规定》中明确指出：“农村资金互助社的资金应主要用于发放社员贷款，满足社员贷款需求后确有富余的可存放其他银行业金融机构，也可购买国债和金融债券。农村资金互助社可以办理结算业务，并按有关规定开办各类代理业务。农村资金互助社不得向非社员吸收存款、发放贷款及办理其他金融业务，不得以该社资产为其他单位或个人提供担保。”

农民资金互助组织的起源和基础决定了其非营利性的特征和促进农民专业组织发展的目的。追逐利润，必然丧失其互助的宗旨，弱化其为三农服务的功能，最终导致其经营性质的变化，改变了国家发展农民资金互助组织的初衷。

(3)财会制度的规范

《规定》中明确指出：“农村资金互助社执行国家有关金融企业的财务制度和会计准则，设置会计科目和法定会计账册，进行会计核算。农村资金互助社应按照财务会计制度规定提取呆账准备金，进行利润分配，在分配中应体现多积累和可持续的原则。”

从调研情况来看，目前各个资金互助组织鉴于规模较小、借贷额度较小、借贷频率较低，又依附经济合作组织之下，基本上没有严格的财务管理及审计稽核制度，有的地方甚至还停留在打借条、按手印、做简单借贷偿还记录的水平。

(4)注重风险管理

《规定》中明确指出：“农村资金互助社根据其业务经营需要，考虑安全因素，应按存款和股金总额一定比例合理核定库存现金限额。农村资金互助社应审慎经营，严格进行风险管理：(一)资本充足率不得低于8％；(二)对单一社员的贷款总额不得超过资本净额的15％；(三)对单一农村小企业社员及其关联企业社员、单一农民社员及其在同一户口薄上的其他社员贷款总额不得超过资本净额的20％；(四)对前十大户贷款总额不得超过资本净额的50％；(五)资产损失准备充足率不得低于100％；(六)银行业监督管理机构规定的其他审慎要求。”

目前，京郊农民资金互助组织的借贷手续之所以能够做到简便灵活，主要是因为该组织产生于经济合作组织内部，组织成员之间互相了解，彼此信任，能相对有效地克服信息不对称问题，而且借款数额小，借贷频率低，管理风险相对比较低。而且组织对于违反约定的成员一般采取拒绝出借和组织除名的方法予以惩罚。

但是，随着农村经济的发展和农村资金缺口的持续增大，资金互助组织必然突破原有经济合作组织的边界，逐步向外部拓展信用圈，而信用圈的扩大则会加重借贷活动中的信息不对称问题。这对资金互助组织的管理和运行就提出了更高的正式化要求，原来的信任机制和非正式制裁机制需要逐渐让位于科学严格的内控制度来防范信用风险。

5、规范农民资金互助组织的管理与培训

京郊农民资金互助组织依附于经济合作组织，经济合作组织中的经济实力较强(农业生产中的“大户”)或有政治身份的成员往往具有在资金互助组织中的话语权，所以资金互助组织的管理模式具有典型的“家长制”特征，其经营运作过分依赖于“家长”的经验和权威。而目前各组织的管理者的金融专业知识和经营管理知识非常有限，其运作只适合于小范围的、较低要求的金融运作。

农村的复杂特性和农业生产的特点决定了不熟悉农村生产生活的知识分子不可能出色完成农民资金互助组织的领导管理工作，所以今后在引进人才的同时，要加大对广大农民、农民资金互助组织的工作人员的金融专业知识和法律知识的培训力度，加大民主、科学管理的导人，完善监督机制，使整个资金互助合作组织经营顺畅，健康发展。

责任编辑王莉