当前我国城市管理中公众参与的路径探索

刘淑妍

摘要：本文立足于目前我国城市管理中的公众参与现状，分析了城市市民参与的形态、实际效果及其原因。同时对国外参与城市治理的实践进行归纳，从中提炼出有益的经验和启示，提出目前我国应改变原有的政府主导型公众参与形式，建立基于城市管理全过程的公众参与路径，为进一步促进公众有效参与城市管理提供可行性建议。

关键词：参与城市治理；可持续发展规划；利益相关群体

中国分类号：D621.5文献标识码：A文章编号：1009-3060(2009)03-0085-08

城市社会的多元化发展以及社会结构的分层与断裂，使得城市政府管理不论是从合法性角度，还是从能力、水平角度都受到质疑。面对城市社会网络的普及，以及迅速涌起的各种利益群体，传统管理的纯粹单向性管理方式已越来越不适应当前的城市社会。1986年联合国发展署、联合国人居中心和世界银行共同发起直至今日依然在运作的城市管理运动。针对发展中国家的快速城市化发展中出现的诸如城市环境、城市贫困和城市基础设施供应等影响城市生存品质等问题，参与式城市治理项目推进的目标希求获取更多的社会满意与更多的效率，以此推进人类福利的增长和实现城市社会的繁荣。随着这一运动逐步展开，全世界掀起一股参与浪潮，世界各地的许多城市都在努力构筑政府与社会沟通的桥梁，发展各种可行性技术，为公民和其他组织参与到城市的共同管理中提供各种条件。关注社会参与的合理性，以及如何拓展参与，用什么技术和手段来实现更有效的参与，促进城市管理的转型，提升城市治理的能力成为当今世界各地城市发展中共同探讨的命题。本文立足于目前我国城市管理中的公众参与现状，分析城市市民参与的形态、实际效果及其原因，同时对国外参与城市治理的实践进行归纳，探索我国当前公众参与的有效路径。

一、当前我国城市管理中公众参与的形态、效果与原因分析

城市管理中的市民参与形态

(1)行政主导推动型

行政主导推动型，主要是市政府在建立和健全法规制度上加大力度，规范和引导市民参与城市建设。2003年重庆和青岛两市就制定出台了《公众参与城市规划管理试行办法》。《办法》规定，今后编制的各类规划上报审批时，要求附上公众代表反映的意见，大型公共建筑、广场等重要建设项目的方案座谈会、研讨会，将邀请由政府确定的有一定代表性的公众参加，必要时，还将在拟建地挂牌展示建设方案，广泛征求公众的意见，接受市民的评议和监督，没有“公民意见书”的规划和建设将不予审批。2003年上海加强现代化城市管理行动纲要中也明确强调要大力推动市民参与，贯彻“人民城市人民管，人民城市为人民”的方针，开展多种形式的宣传教育，增强广大市民参与城市管理的意识和能力。

(2)市民主导参与型

市民主导参与型是市民们自主地按照某种组合方式，为解决自己在城市生活空间中遇到的实际问题，自发参与城市规划、城市景观营造和城市环境保护等的一种参与活动。例如当前社区建设中的环保自愿行动等就体现了市民的自主参与。

(3)市民、市政共同参与型

市场经济条件下的城市建设和城市管理，因所有权和经营方式的不同，经常涉及到许多利益矛盾和冲突。公共事务的复杂性和变动性使得城市管理问题很难单方面解决，往往需要政府、企业与市民的通力合作。当前由市民、企业与政府共同参与具体城市建设与管理的方式，逐步成为当前城市管理的一种现实。例如在各大城市进行的旧区改造工程，涉及的资金额非常大，运作的手段既有政府全面推行，也有市场化方式，更有市民的切身利益。上海市卢湾区在旧城区中改造出一片新天地，成为上海市一面靓丽的风景，正是政府、企业与市民通力合作的结果。

(4)市民全过程参与型

市民全过程参与主要针对的是城市规划，目前在国外对这一社会参与的方式已扩展到城市具体公共事务的全过程，即规划、建设与运行的全过程参与。这一形式在国内刚刚起步，目前主要运用于公民普遍关心的一些社会公共问题的讨论，如2006年上海市市政交通中有关轻轨车票提价问题中的市民参与，教育规范讨论中的学生参与等，都有社会参与的影子，但这些参与的具体形式、深度和广度与实际的城市规划和管理的参与还有一定距离。

城市管理中公众参与的实际效果及原因分析

当前我国的城市管理已在公众参与方面取得了一定进展，深圳、上海、青岛、厦门等一些城市率先做出了有益的尝试。但总的来说，城市管理的公众参与基本上还是处于决策已经批准后的实施阶段的参与，主要表现在：

(1)行政主导型的社会参与为主，公众参与的深度和广度远远不够。当前城市管理中的公众参与往往表现为一些城市的创新之举，许多城市管理的具体内容中实际的公众咨询与参与决策活动很少见到，专家依然是管理咨询的主体。一些政府官员片面认为城市建设资金是南上级划拨或自筹的，政府如何建设起宏伟政绩的工程，向上级交待、向上级负责是第一位的。而市民则也认为城市规划与管理是政府的事，与己无关，许多规划建设项目多是由政府领导召集政府各部门官员，在听取规划设计人员介绍后“拍板”决定，公众的影响度非常小，造成公众既不知也不想知，既不参与也不想参与，并认为参与了也没有用，使目前的参与更多表现为形式上的参与。

(2)公众参与零散，缺乏组织整合。在城市政府逐步将权力下放到社区的过程中，只是考虑将政府的职能从单位系统转移到社区，而忽视了建立起适应社会主义市场经济条件下政府与社会的相对独立。人民群众通常以个人而非团体的声音向政府规划部门表达意愿，对决策的影响非常弱小，因此，公众参与一般局限在媒体曝光，参观展示等。

(3)公众开始关心与自身相关的社区管理事务，但积极性依然不高。例如中国科学院新闻与传播研究所传媒调查中心在北京、上海、广州、沈阳和成都进行的2005年社会意识调查中有关民众社会参与意愿，市民在应该参加的社区活动中选择“关注社区工作”、“参加选举”、“了解社区公共事务”的比例较高，表明社会开始关注与自身相关的事情，见下图：

然而在参与内容的调查中，虽然倾向于社区参与的比例高于政治参与，但在社区参与上持积极主动态度的比例并不高，表示应该积极参与的被调查者约占36％，可以想见，在现实环境下的参与率会更低。此外，在表示愿意参与社区公共事务的被调查者比例中，被调查对象的参与意愿因事物性质的不同有较大差别，在另一项调查中表明，与个体经济利益相关的活动参与率最高，达到了87.2％，社会服务和文体活动的参与率接近，都比较低，在四成左右，表明市民的公共服务意识不强，参与公共事务的积极性也相对较低。

(4)公众参与管理制度逐步完善，但象征性参与明显。依据《中华人民共和国宪法》的有关规定，人民依照法律规定有权通过各种途径和形

式，管理国家事务。城市管理作为政府的公共行政职能，涉及城乡居民的日常生活和切身利益，公众参与城市管理决策的制定、实施和监督应该得到法律保障。但由于现行的法规中没有将公众参与纳入到具体的城市规划方案编制审批、规划申请以及违章建设监督的程序中，使公众参与的随意性较大。

总体概括，当前我国城市中的社会参与还相对较弱，参与的主体比较单一，主要体现为精英式参与。参与的目标还不太明确或缺乏说服力，有时往往成为一种表象性参与。参与的范围较为狭窄，比较多地表现为结果式参与。参与的过程缺乏连贯性，表现出来的则是一种零散式参与。参与的具体途径受限制较大，被动式参与明显。参与的手段比较传统，参与的随意性较强，使参与的整体性和连贯性较差。

二、国外参与城市治理的主要经验启示

上个世纪80年代末，在公共管理变革和信息技术大力发展的影响下，民主的浪潮掀起，西方围绕公众参与展开了系列的研究与实践，一批国际性组织纷纷开展覆盖全世界范围的公民建设实践项目，其中影响较大的有UNCHS(UnitedNations Center for Human Settlements)、UNDP(United Nation Development Programme)andthe World Bank在80年代末共同发起的参与城市治理项目(UMP Urban Management Programme)，联合国和欧盟在90年代共同推广的可持续发展实践中的参与式城市规划合作，以及1999年OECD组织在成员国的部分区域和城市开展的拓展政府与公众关系——政策制定中的信息、咨询和参与实践。具体的经验内容集中于三个方面：一是在城市规划阶段创建合作式规划组织；二是在城市规划制定和决策过程设计和运用不同的参与工具；第三是在城市管理具体过程中发展多元公众参与路径。

在城市规划阶段建立面向合作的城市利益相关组织

面对全球化世界的挑战，可持续发展的城市规划设计中重视政府与社会的合作，强调社会资本、制度资本与能力建设，建立适应可持续发展的城市治理架构是这一研究与实践的主要内容。

(1)背景：维持经济、社会和生态的均衡发展对于当前城市发展非常重要。世界可持续发展研究从企业、社会和环境发展的利益均衡角度，提出合作是当前城市适应城市化加速和全球化的现实选择，是城市公共服务供给的最有效手段。研究进一步认为，公共服务的供给者，如地方政府和服务部门、企业和私人投资者等；公共服务的对象，如城市的公民和社会团体等，还有其他相关者，如商贸团体、宗教群体、社区组织、中央和省级政府，甚至于国际发展和银行机构等，都和具体的服务产生关系，构成一定的利益相关，形成利益相关人群体，即城市公共服务的具体合作者。只有当利益相关者共同认同一项战略和规划措施，才能真正获得某项公共服务的可持续性。如此，维护城市的可持续发展，首先就需要在城市面向各项具体内容的战略规划层面，转变原有的政府单方面状态，为不同的利益相关人介入提供合作的平台。

(2)建立合作式规划组织结构的具体内容和步骤

综合十几年来各地方政府为解决服务问题，创建新的服务路经中逐步发展的利益相关者合作规划结构，从早期的圆桌论坛和会议、阶段授权，到现在的公民咨询等，可持续发展城市规划研究提出建立利益相关组织结构的具体内容包括：。创建社区的共享远景；对社区面对的问题进行优先排序；建立社区导向的问题分析方法；通过对利益相关人的调研和咨询，设定关键主题，并提供大体行动规划；调动社区内的所有资源以满足服务的可持续发展需求；不断提升公众对城市的行为方式和城市发展的需求与障碍的理解和支持。

可持续发展城市规划合作组织建立的具体步骤则表现在：

第一步，设定规划的范围。任何规划的第一步内容都是设定“行动场景”，即行动的主题、地点和时间。城市规划的范围大致包括聚焦的主题(如广泛的可持续发展，或几个具体的优先服务领域)、规划的地理概念(如邻里、城市等)、相关的权威领域(如政治的、司法的等)、时间(包括问题的紧急性和规划的时间期限)、规划需要的制度和社会资源。

第二步，建立利益相关群体。在实践中，城市为利益相关者合作规划建立的共享组织结构主要有两种：一种合作结构是在目前的市政体制之外创建新的结构，一种直接建立在当前的城市制度系统之内。

第三步，建立专业工作团队。可持续发展规划包括大量的行动和内容，为了使来自不同的专业、背景、部门的人群更好的参与到规划的问题讨论中，在利益相关结构中，还需要建立具体的专业工作团队。

第四步，区分合作者。一般来说，合作者的划分可以从四个方面区分：服务的供给者：控制和管理服务的人群；服务的使用者：使用并直接受到服务影响的人群；利益团体：间接受到服务或服务系统影响的利益团体；掌握与服务和服务环境相关的知识群体。

第五步，提供阶段性资料。建立阶段性资料具体包括：在规划过程中需要采取的行动；不同参与者的角色定位；共享信息的程度；政策制定的方法；供给的资源；一致性信息。这些信息需要随时公布，及时更新。

第六步，建立共同远景。在规划具体实施之前，为所有成员建立一个共同远景是非常有用的，它为社区发展提供了共同的基础。

在城市规划制定过程设计和运用不同的参与工具

(1)背景：在UMP项目推广和实践中，认为参与式城市政策制定过程的设计是建设“包容性城市”的关键路径。城市管理项目中2000年第25号报告《参与城市治理——参与的路径、导向和经验》和联合国人居署报告《支持参与城市政策制定的工具》(2001)中清晰的归纳了参与式政策制定的内容和具体工具。经合组织也积极开展拓展政府与社会的合作项目，在经合组织OECD2001《与公民建立伙伴关系——政策制定中的告知、咨询和公众参与》报告中就以欧洲、美洲和亚洲的一些国家的实践作为支撑，归纳了拓展政府与公民的关系必要性，并认为建立二者伙伴关系的主要途径是在政策制定中开发信息沟通渠道、建立社会咨询机构以及鼓励公众参与，并利用现代技术设计和搭建了参与式政策制定网络平台。

(2)参与式城市政策制定的具体过程设计

参与城市政策制定过程包括四个阶段：第一阶段：准备和利益相关者动员；第二阶段：优先问题确立和利益相关者承诺；第三阶段：方案形成和执行；第四阶段：模式重复与巩固。各阶段所要解决的问题以及具体的工作内容如下图：

(3)参与式城市政策制定的工具应用

参与式城市政策制定过程是一个有关地方政府、公民社会和企业共同实现可持续城市发展与民主而创立的合作过程。为了让这一过程有效运行，专家们在实践中还归纳出一套行之有效的工具，这些工具建立的目标与好的

城市治理原则相一致，如公民运动、平等、透明和信任、安全、服务、有效与可持续等。下表阐述了实践中每一政策过程阶段，所具体运用的工具，以及这些工具运用所要达到的目的，并表明这些工具的使用体现了城市治理的哪些原则。

在城市管理具体过程中发展多元公众参与路径

在联合国城市管理项目运作中，还着重讨论了城市基础设施管理中的参与与合作。归纳了各地城市相关领域的具体研究与实践基础上，从管理角度提出了四种公众参与路径。

(1)以社区为基础的支持路径

在大多数城市实践中，借助社区为基础的参与，来提高本地基础设施系统相当普遍。社区是组织某种活动的最基本单元，通过参与的行为，强化社区在本地基础设施运作中的管理能力，同时给予社区各种支持以提高服务的效率。试行社区导向的参与战略，需要给予社区群体组织和技术上的支撑以增强能力。这种能力还包括人们具备对本地资源的占有和发展的权利，对公共基金的管理权利，以及享有对社区公共利益经营与发展的信息和告知权利。此外，还需对社区进行规划投资，以帮助更好的管理公共基础设施和服务。

(2)区域导向的动员参与路径

这一路径是根据公共服务设施提供的整体区域，由政府出面进行总体管理和规划。主要目标是根据人们关心的内容，在整体过程中进行相应的输入，以提高项目服务的效率和效益。一个典型的区域导向的路径要能够动员社区参与到基础设施发展规划和执行中，根据运作和维护的不同功能，相应的输入社区一定的财政资源，并鼓励发展社区参与的能力，充分关注社会项目的建设。同时还需对水供给、街道及街道灯光、下水道、卫生设施、固废管理等提供一揽子投资规划。

(3)功能导向的伙伴关系路径

作为一种公私伙伴关系的形式，这种合作战略比前两种战略更为先进。不同于利益相关者被要求的输入和参与，这一模式建立在每一个相关者的责任和任务基础之上，并根据相关者各自对公共基础设施服务的具体需求来设计合作的方式。但模式对具体的合作通道、互动行为给予限制。在具体的功能规划中，考虑到对私人部门合作绩效的管理，政府的职能定位于监控和评估、运行和维护，以及项目投资功能和执行等。

(4)过程导向的分权化参与路径

这种路径也可以说是一种政府支撑型行为，它不局限于某一特定区域，而是在一个城市范围内，贯穿于整个基础设施服务的管理过程。基础设施服务的使用者和公众，则通过特定的方式参与到政府导向的管理行动中。为了更好的面向参与，政策制定和管理过程的焦点需要落在本地，使基础设施管理能够更贴近使用者，更好的提升回应性和可靠性。四种参与路径的结构特征比较见下表：

四种战略路径的表述见下图：

国外参与城市治理经验中的启示

(1)强调利害相关者参与。

利害相关者是利益受到问题影响或者其行为极大的影响着问题的一群人，他们拥有信息、资源，并且是战略规划形成和执行所需要的专家，控制着相关执行工具。清晰把握不同利益相关人的潜在利害关系和具体特征是实现成功参与式城市治理的重要工具。有关这一内容的运用目前成为国外实践的方向。例如在联合国有关基础设施、环境管理的研究中，都大量采用了利害相关者分析方法，在基础设施管理中首先就根据利害关系强度确定参与管理的关键人是基础设施使用者、社区组织和社区范围内的其他组织，并对不同利益相关者的实际影响内容和资源掌握程度进行具体的归纳和分析。

(2)固化地域导向的邻里或社区参与。

在最近20年，城市管理的经验表明，城市发展的具体内容都转向基于地域的路径。原有基于项目的路径被证明太过条块化，无法回应问题的连带性特征。基于区域的路径，以满足不同地域居民的基础设施和服务需求为目标，适应日益复杂化的问题和需求，并重视城市发展战略的投资和穷人的居住规划之间的协调，因此更为可持续。基于地区的规划使政治官员们能够与地方行动者一起，在一个社区范围内，共同讨论可理解的、整合性的发展战略。

(3)重视城市规划与决策过程的公众参与工具与方法的创新。

为了使公众不仅能通过民意调查程序在规划方案中发表意见，而且还可以从编制工作一开始就参与到方案的制定过程，各地城市都设计出许多有用的方法，公众咨询即是运用较广的一种参与工具，这是一个将政策制定过程由封闭转化为开放的程序性内容。在组织上，公众咨询城市规划主管机构(通常为市议会)直接负责，不同于民意调查程序中有第三方的民意调查专员或民意调查委员会独立委员，它不影响公共职能的规划决策权，但在规划编制过程中，能够帮助政策制定者充分了解现状、民意需求和检验方案合理性。

三、从全过程角度创新我国城市管理中的公众参与路径

一个完整的城市管理过程包括城市规划、城市建设、城市运行与管理。为了充分发挥参与的效用，需要结合具体的城市管理过程，建立系统式参与。这一参与内容与表象式、阶段式、零散型参与对应，强调的是在城市规划、建设与运行的全过程中引入社会参与，立足于城市公共事务管理，以系统的战略管理思维构建一个全过程的城市规划、建设与运行的参与体系，从理论上实现社会参与质的转变，突破当前城市管理中的参与瓶颈，为社会参与的形成与发展提供一个制度性、长期性、稳定性的参与平台。这一系统的建设需要着重把握以下几点：

确保所有利益相关者都能包括进去对于一个成功的政策制定来说，完全包容的利益相关者设定是一个必要的前提条件。同时还是促进城市治理中社会平等与公正的必要条件。当决定作出但没有利益相关人的介入与行动，结果将极为糟糕。这种路径被广泛证明为一种不可持续的路径。利益相关分析工具鼓励全部相关群体的参与，包括边缘群体和被排斥群体，如贫困者、老人、妇女和少年、残疾等。

以社区为基础在全过程参与规划中侧重于一定区域范围更有针对性，以社区为导向，可以明确把握社区人口，定位具体的利益相关人，界定并分析社区实际的发展问题，根据社区的资源潜力，确定社区发展目标并形成社区发展战略，实施社区发展活动，通过不断的监测和评估而继续规划社区发展的方向，这样更容易被认可和执行。

以问题为导向在社区发展规划中以问题为导向需要界定并分析社区发展中核心的问题，以及那些与核心问题相关联的问题。对这些问题需要做详细、深入的分析，包括这些问题之间的因果关系，这些问题所影响到的发展角色和群体，从而在发展角色群体之间就社区发展的最重要问题达成一致。

自下而上的参与虽然经济、社会及政治等权力的分配不均衡对社区角色群体参与发展过程不利，但为了调动社区不同角色群体的积极性，自理能力及社会公共事务的介入，参与是重要的手段。这种参与必须以收益、对资源和服务的拥有、控制和保障等形式介入到决策过程中，使社区的议事决策机构真正成为利益相关者真正表达自己愿望和兴趣的舞台。

对话过程为了确保在社区发展过程中所有角色群体都能充分发挥其创新潜力，就必须在所有社区利益相关人之间建立一种沟通机制。这种沟通过程也同时是利益相关者之间的一种行为过程。建立良好的沟通将有利于在社区内形成不同利益相关人关于社区发展战略、发展规划步骤及特殊行动领域的共识。例如发展社区论坛就是启动这一沟通过程的有力工具。

(责任编辑谢闽)