政府采购与国库集中支付适应性研究

刘建立

摘要：政府采购是市场经济国家为加强财政支出管理所普遍采用的一种有效方式，实行政府采购制度能够提高政府财政资金的使用效率，减少各种腐败现象，促进市场体系的发育和完善。本文就政府采购应该如适应国库集中支付制度，以及国库集中支付制度如何更好规范政府采购进行了分析。

关键词：政府采购 国库集中支付

一、国库集中支付制度下政府采购存在的问题

1、政府采购规模有待提高

随着经济的发展，我国政府采购也迅猛发展，但还存在采购规模小的问题。虽然我国政府采购规模虽然每年都有增长，但占年度 GDP 的份额仍显过少，采购项目单一，结构比例不合理。采购的项目主要集中在财政专项拨款的办公设备购置、车辆购置及少数工程及房屋修缮，而对货物工程及劳务等项目，仍未完全实行规范的政府采购，这使得政府采购节约财政资金的作用难以充分发挥。

2、采购制度有待完善

在政府采购的整个流程中，存在政府采购预算与部门预算脱节，分别布置、分别编制、分别上报，形成相互脱节的现象；而且预算编制简单粗糙，细化程度很低，缺乏有效的可操作性；缺乏可操作的年度政府采购计划，存在大量的零星采购，小额采购，重复采购现象，缺乏时间计划和规模计划。

同时政府采购程序十分繁琐复杂，导致整个政府采购的效率低下。首先是采购资金的申请、拨付环节不够顺畅。其次是对政府采购程序的认识不全面。没有形成政府采购是包括项目的预算和计划的制定，采购项目的实施方案，信息公告，供应商资格审查，专家的选择，评审委员会的确定，评标标准的制定，开标、评标、定标，发布中标通知书，签订合同，履行合同，验收以及资金支付等一整套过程。

3、政府采购的理念有待提高

采取国库集中支付方式后，绝大多数预算单位都能够从全局出发，配合国库集中支付的施行，但有些部门领导认为部门既得利益与国库统一支付产生矛盾，认为损失了自己部门的利益，因此单位领导对国库集中支付重视不够。个别预算单位习惯于随意性运用资金，当受到约束时，对国库支付产生抵触情绪，对本单位财务管理工作放松。加上有些部分预算单位的财务人员业务素质不高，对国库支付制度政策不能充分理解，执行不到位，使制度不能得到很好的贯彻落实。

4、存在体外循环现象

采取国库集中支付方式后，单位的资金使用应通过开设在代理银行的财政零余额账户进行。国库集中支付并未改变单位的资金使用权限，只是更改了资金支付的方式。在改革前期，很多部门为了操作方便，依然保留原有基本账户。单位的领导和财务人员没有改变原有的资金管理思路，将资金重新划回自己的账户资，变相脱离了集中支付体系。如在实际使用中有部分资金通过国库集中支付系统并未直接支付给供应商或服务提供商，而是被单位将资金转入原有基本账户再自行支配使用，脱离了国库集中支付系统的监督。

5、国库集中支付在政府采购中的比重有待提高

国库集中支付在政府采购中的比重偏低。财政资金有直接支付和授权支付两种支付方式。从实际看，对工资支出、政府采购支出基本实现了直接支付，但一些自主进行的采购活动和部分工程项目支出仍作为授权支付处理，由于部门预算细化程度不够；政府采购预算编制滞后；部分项目支出未纳入直接支付范围；预算执行的约束力不强等因素使得直接支付的比率偏低。另外，由于政府采购资金通常由预算内资金、预算外资金和单位自筹资金组成。因此财政部门对单位的非预算内资金的政府采购资金的管理远不如预算内资金的管理。

二、政府采购为适应集中支付制度采取的措施

1、强化国库集中支付的政府采购资金支付

由于目前纳入国库集中支付管理的政府采购资金仅为预算内资金，还有相当一部分的资金来并不在此范围，包括预算外资金非税收入、单位自筹资金。政府采购改革过程中也需要解决这些问题，因此，只有强化完善各种配套措施，加强制度建设及引进先进管理方式，才能使政府采购管理工作中的采购资金得到全面、有效的管理。

采购资金的支付模式主要应采取财政直接支付方式支付资金，要逐步改变现行采购资金部分由财政直接支付、部分由财政授权单位支付，还有部分单位自行分散支付的多种支付方式并存的现象，统一实行由财政部门按合同约定及核定的分月用款计划，直接将采购资金支付给供应商的支付方式。

2、深入推行国库集中收付制度

为加大国库集中支付的力度，就要逐步取消预算单位的基本账户，切实实行财政零余额账户体制。加强对单位的预算外资金和自筹资金的管理，把这些资金也纳入财政到国库集中支付体系中来管理。作为构成财政集中支付制度的重要一环，没有政府采购，就不会有健全、完整的财政集中支付制度；没有财政集中支付制度，政府采购也只能停步于小规模、小范围的政府采购规模。国库集中收付往往能够起到为政府采购“保驾护航”的重要作用。两者在实践中应有机的结合起来，其基本思路就是建立和实行政府采购资金的国库集中收付制度。

3、政府采购中执行国库集中支付采取的措施

制度运作要点可概括为“设立一个专户、实行两个分离、强化三个控制、建立四项制度”。“一个专户”即各单位和部门的政府采购资金收付都通过指定代理银行的一个账户集中办理；“两个分离”一是政府采购资金与业务经费相分离；二是预算编制与预算执行相分离；强化“三个控制”指强化预算控制、强化资金使用控制、强化项目决算控制；建立“四项制度”即建立预算编制制度、建立项目审批制度、建立操作控制制度、建立项目会计核算制度。夯实推进政府采购制度，必须深化和完善财政集中支付制度改革，增加试点部门，规范政府的收支行为。财政部门应通过预算和对资金的拨付管理对政府采购实施有效的监督，对不符合预算规定和采购规程的，财政部门可拒绝拨付。同时，要进一步落实“收支两条线”管理的各项规定，继续清理整顿行政事业单位银行账户，坚决查处设立“小金库”、账外账、违规开设银行账户的行为。

三、集中支付制度为了更好管理政府采购行为的改进意见

1、规范完善国库集中支付程序

首先，要进一步明确规范支付方式。在编制和下达预算时，尽量明确资金支付方式。对直接支付和授权支付做出明确而具体的规定。对于特殊原因应直接支付而改为授权支付方式的资金项目，应制定严格的审核批复程序，防止杜绝预算单位私自改变支付方式。其次，完善支付后续监管机制，预防财政资金潜在风险。各相关部门要建立健全内控机制，严格规范资金支付操作程序，提前预防严把监督关口，防患于未然。最后也要合理简化国库集中支付程序，有利于提高工作效率，节约用款单位的报批时间。

2、完善国库集中支付制度的监督体系

通过建立和完善内部责任机制以及建立和完善外部的综合、全方位监管制度，来提高国库集中支付的高效性。建立这样的责任机制、强化执法监督，能够保证国库集中支付的重要手段。建立和完善内部责任机制时，通过法律法规的建设和管理系统的构建，在资金支付周期的各个阶段建立明确的岗位责任制，并加强国库支付中心内部的制度性管理控制。建立和完善外部的综合、全方位监管制度时，主要通过审计部门的独立、客观和公正的审计来实现。

3、国库集中支付的预算管理和可执行性

预算支出执行进度慢，不仅造成财政资金的闲置、浪费和效益低下。还使国家的方针政策得不到及时有效的落实，提高不了政府的绩效。未来几年一定会建立绩效评价制度，加强决算管理，努力提高预算的执行的效率和均衡行。同时完善操作系统功能，建立方便的操作平台。利于预算单位和财政部门的操作，简化流程，节约时间，提高工作效率。防范风险，强化资金支付监管，务必利用现代信息网络技术手段，建立完善资金支付动态监控系统，作为国库集中支付监管机制的技术支撑，进行实时监控，一旦出现问题就会产生预警，及时给予纠正，保证财政资金的安全。

参考文献：

[1] 管永前，《试论当前政府采购工作中存在的问题与对策》，山西青年管理干部学院学报，2009（1）

[2] 严灿红，《增强国库集中支付制度运行效益探析》，金融经济，2008（18）

[3]袁方，赵长宝，《政府采购预算管理还存在哪些问题》，中国政府采购，2008（10）

[4] 马海涛，《完善我国政府采购制度的思考》，中国政府采购，2009（3）