公共利益的涵义与实践意义探讨

查宜宝

摘要：公共利益是法学领域中一个十分重要但又极富探讨价值的概念，在当今的中国对公共利益的探讨具有十分重要的实践意义。虽然因其特性而很难界定其内涵，但开辟新路径进行探讨，对其在立法上进行了大致的界定，并在此基础上进一步研究解决实践当中权力机关打着“公共利益”的旗号侵犯，公民基本权利的问题，并得出相关结论。

关键词：公共利益；公权力；基本权利；立法界定；判定

中图分类号：D631.43

文献标识码：A

文章编号：1672-3198(2009)09-0235-02

1问题的提出

我国宪法第51条规定：“公民在行使自由和权利的时候。不得损害公共利益。”2004年3月宪法修正案中也规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地和公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”从法律条文的字面上分析，公共利益是限制私人利益的条件，私人利益在碰到公共利益的时候就应该让步，那我们是不是也应该从宪法的立法精神来重新分析这些法律条文呢?试想一下，如果说忽视公共利益对公民基本权利的限制的功能会造成社会的无秩序的话，那么忽视公共利益对公民基本权利保障的宗旨，则会使公共利益成为侵犯公民基本权利的“危险源”。实践当中这种情况也时有发生，笔者认为这种情况发生的原因首先是立法对公共利益定义的界定，然后是如何对公共利益进行合宪合法合理的判定。

2立法对公共利益的界定

2.1现在有关公共利益界定的研究情况

因为实践当中“公共利益”的概念使用的范围越来越广，特别是土地征用和城市房屋拆迁中引发的一系列的有争议的社会问题后，人们才意识到：公共利益不再是简单的道德说辞和空洞的口号，而是作为具体行政决策的法律依据，并直接影响当事人之间的法律关系。其特性表现在：

首先，由于公共利益具有高度的概括性，因而在表述上难以采用常规的方法对其进行定义。一般认为，公共利益往往涉及国家行为的正当与否，而国家行为总是与主权代表者的特殊身份紧密相连，只要国家出现某种需要，主权代表者就可以利用其特殊身份而赋予公共利益一个特定的含义。这样，社会生活中的任何领域都可能在特定条件下成为公共利益的潜在外延，使得这个概念的外延在理论上硕大无比，难以把握。

其次，由于公共利益的内容往往都是具体的，即具有多样性的统一，因而难以用抽象思维的放大加以绝对化，同其他利益分开。公共利益所具有的这种多样性的统一，使它既区别于个人利益、集体利益，同时又蕴涵在这些利益之中；它既不是游离于个人利益、集体利益之外，也不是私人利益、集体利益简单的相加，而是社会共同的、普遍的利益。

另外，由于公共利益还是一个具有开放性、运动性的概念，难以机械的拟订一个静止的标准，生硬的规范各个社会领域的实际操作。毋庸质疑，公共利益在实体法上是一个广泛存在的概念，但是它的内涵往往在不同的领域表现为不同的侧重点和构成要素。其实这种特性也可以表述为公共利益的不确定性，包括：“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性”。正是因为这种不确定性，这使得公共利益在很大程度上只能描述而不能定义。

2.2立法上对公共利益的界定

通过上面对公共利益性质的分析可以看出，法律中对于公共利益的表述都是一种概括性的规定，可操作性不强，会导致权力滥用的情况。的确，要科学的界定公共利益的定义确实存在着一定的困难，但为了满足社会实践的制度需要，为了防止政府权力的恣意扩大，切实保障公民和集体权益不受国家的不当侵犯，上述原因并不能成为阻碍我们界定公共利益的理由。

我们试着通过确定以下两个原则在立法上对公共利益的概念加以界定，具体表现为：一是关于公共利益的判定标准与程序，只能由法律根据宪法来科学界定。确立这个原则的目的，在于充分体现现代法治社会的控权理念。这样，立法者对于公共利益的界定将成为控制政府的行政权力行使的重要依据，以保证政府成为维护和实现公共利益的忠实的“奴仆”。二是采用分散立法的模式，由各个部门的基本法各自界定本部门的公共利益。就我国法制体系建设的情况来看，宪法是规定国家权力和人民基本权利的根本大法，如果宪法不能界定公共利益，那么，只能由各个部门法分别根据自己所需要公、私权益的实际情况，根据宪法和立法法的规定建立立法标准。由于各个部门法所调整的对象是特定的，所设定的公共利益也就有各自的特殊性。由于各个部门的调整对象基本上是确定的，能够在很大程度上保持相对的稳定性。因此，从这个层面上界定公共利益成为可能。

3对公共利益的判定

如上所述，立法上将公共利益在不同的部门法中分别进行合法合理的界定，这是权力保障权利的前提条件，也是实现公共利益这个最终目标的必要条件。对立法上所界定的公共利益判定的任务就部分的落到了行政机关的身上，为了防止公权力机关利用其主权代表者的身份随意对法律规定的公共利益进行界定，所以属于公权力机关组成部分的行政机关在进行决策时特别是为牵涉公共利益与私人利益的权衡时必须要满足以下几个条件：

3.1对公共利益的判定要符合主体标准

主体包括供给主体和受益主体。首先，公共利益应当是由公共组织提供的供公众享用的公共服务，这里的公共组织包括政府部门、事业单位、社会团体以及经法律规定或者授权的享有行政职能的组织。这些主体在为行政行为时应当是基于公共利益的需要，提供公共服务。以营利性为目的的主体进行的营利性行为虽然在客观上也起到了促进公共利益的作用，也不能定性为公益性活动。其次，公共利益的受益主体则是开放性的，没有什么特别条件的限制。比如城市环境的美化、公益设施的建造，其享用的主体都是开放性的。

3.2对公共利益的判定要符合范围标准

前面谈到说各部门法根据自身的需要对各自领域的公共利益进行界定，这种界定的方式我们也阐述了应该属于一种列举加反面排除式，对于这种立法界定的方式，行政机关在为具体的行政行为时，出于追求公共利益和保障私人利益的考虑，应该要严格限制在这个范围之内，并且我国相关的立法也可以参照国外很多已经很成熟的做法具体掌握不同部门法中不同利益标准的范围，对此严格进行适用。

3.3行政机关在对公共利益进行解释和裁量时应该遵守比例原则

诚如翁岳先生所说：“国家为追求公共利益而限制人民自由权利时，不能逾越必要的限度，尤其人性尊严已经成为‘宪法之基本理念，行政与实现国家目的时，更须予以尊重。”在行政机关为行政行为时，对公益的追求和公民基本权利发生冲突的时候，应该比较利益的大小，如果选择了对公民基本权利的限制，则这种限制必须合乎比例，并且限制必须是必要的，即符合“比例原则”。比例原则包括三个分

原则：妥当性原则、必要性原则和均衡性原则。具体说来包括以下几层含义：一是在行为时对个人基本权利的限制应当能促进公共利益的实现；二是在多个可以选择实现公共利益的手段中，所选择的手段侵害应当是最小的，三是所侵害的利益与所保护的公共利益之间合乎一定的比例，也就是前者应当大大小于后者。

这里又涉及到另外一个问题，即比例性原则当中利益大小如何比较的问题，德国学者拉仑兹归纳出以下几个原则，列举一下以供参考：第一以基本法的价值秩序，一种利益较他种利益是否有明显的优越性。第二，当涉及位阶相同，所涉及的权力有歧义，一方面取决于所受保护的利益的影响程度。另一方面取决于假使某种利益让步时，其受害程度如何。第三，选择最轻微侵害手段或可能最小限制的原则。

3.4对公共利益的判定应当遵循程序的正当性原则

笔者认为，确立关于公共利益判定的程序正当性原则，就是利用程序的正义来保证公共利益实体上界定的定义的正确运用，其内容至少应当包含两个方面：

(1)行政机关的程序要求；包括以下几点：①引入听证制度，根据自然正义原则对于正义古老而富有生命力的理解，一个理性的公共利益判定的过程应当能够听到代表不同利益之呼声。听证制度就是将这些呼声有机融入公共利益判定机制的制度化选择。②明确举证责任承担规则，凡是权利争讼的问题，与此相伴的就必然涉及到举证责任的承担问题。鉴于程序的发动者以及个体权利的保护等方面的考虑，我们认为在公共利益的判定过程中，权力机关应当对公共利益承担举证责任。③建立说明理由制度，权力机关必须对其最后作出的有关公共利益判定的结论——尤其是对行为作出过程中不同意见的取舍问题说明理由。这使得权力机关的行为也是以一种物理的状态呈现于社会公众，权力的行使也必将因其透明度的提高而受到无形但却极为有效之监督。

(2)确立一套关于公共利益的司法审查的标准；使司法机关的裁决在平纷争方面具有最终的法律效力。在法治社会，司法保障之所以具有终局性的权威，主要在于这种制度安排能够为当事人提供充分的举证权和话语权。能够通过法庭审理而在公平、公正、公开的条件下依法形成各利益主体都能接受的博弈平衡，在公共利益的判定机制中确立这种程序制度，需要打破现行诉讼制度的规定，进一步明确人民群众拥有公益诉讼的权利，以便建立实体加程序的双重约束机制。

4总结

以上是笔者对现在学术界讨论较多的有关公共利益问题总结的观点，主要是从公共利益立法上的界定以及其实践中的判定展开来说的，立法对其分部门多层次的界定是解决学术界普遍认为的无法定义问题的应答，通过列举加反面排除的方式确定其范围，这是解决“公共利益问题”的前提，而本文接着就对定义好了以后的公共利益的判定问题进行了说明，通过这两个方面的论述，对现今的“公共利益问题”有了一个大概的认识，至于其作用何在，还有待立法、行政、司法等公权力机关的实际运作的检验。