完善我国非税收入监管措施分析

冯　骥

摘要：随着市场机制的完善和公共财政框架的建立，非税收入作为政府财政性资金的重要来源，在经济运行中发挥着不可替代的作用。结合我国的实际情况，分析了我国现行非税收入监管体系存在的主要问题，并在此基础上提出完善非税收入监管的思路和措施建议。

关键词：非税收入；监管；审计

中图分类号：F810.43

文献标识码：A

文章编号：1672-3198(2009)09-0162-02

1我国现行非税收入监管体系存在的主要问题

1.1监管机制不健全导致的职能越、缺位

目前，政府非税收入从立项、定标、征收、票据管理和征收使用各个环节，尚没有一套完整、统一、规范、系统的法律法规，虽然有一些地方性法规，但由于监督机制不健全，使得有章难循。在这样的宏观背景之下，受各种因素的影响，特别是我国现行的法规制度执行中“自由裁量权”过大，以及非税收入监管体系中职能部门繁多：如审计部门的审计监督、财政部门派出机构——专员办和地方财政部门的财政检查、政府部门的行政监察以及党委部门的纪检监察和其他监督部门委托社会中介组织进行的审计监督；在财政内部，政府非税收入管理又被划分为几大块，分别由综合、预算、行政、政法、农税、社保、文教、基建等职能部门管理。这些职能部门缺乏明确的分工领域划分和权、责裁量，使得各职能机构之间在行使监管职能上的相互制衡机制被扭曲，因而监管工作中存在不同程度的执法不严、相互监督制约乏力的问题，造成了监管过程中“缺位”与“越位”现象十分普遍。同时，这种多头监管格局的存在，且多头之间相互掣肘或推脱导致在检查计划上不能相互衔接，工作信息上缺乏共享，检查结论上不能相互利用，不仅肢解了政府非税收入管理职能，而且极易造成管理脱节、收人流失、分配失控、监督失灵，大大增加了监管成本。

1.2监管方式、方法滞后导致的效率缺失

(1)监管方式单一。近些年来，虽然在实现政府非税收入监管由专项监管向日常监管、事前事中监管转化方面做了许多努力，但在具体工作中，我国政府非税收入资金使用情况主要是采取事后监督的形式，事前审核、事中监控相对弱化，政府非税收入监督主要通过对报表、报告的审核来实施，政府非税收入管理部门往往注重政府非税收入运作的合法性，疏于非税收入使用合理性分析，更不能及时掌握动态情况，不能采取有效措施防患于未然。

(2)收支、资金、预算管理不到位。目前，按照深化“收支两条线”管理要求，各地已将政府非税收入纳入财政专户或国库管理，建立部门管理制度，但这仅是“收”与“支”的分离，而非“收”与“支”的脱钩，仍未能改变长期以来形成的是谁收费，谁罚款就由谁使用的收支挂钩管理办法。绝大部分非税收入仍然安排给执收部门和单位使用，因此收费罚款的多少与单位的福利水平、个人收入息息相关，多收多支。这无疑助长了利益个体的非税收冲动，并在客观上造成非税收人多的单位在公用经费和项目经费的使用上约束过软，也出现了一些滥支乱用等违纪违规问题。

资金管理是非税收人监管工作的核心，目前，财政对非税资金的审批流于形式，对各单位、部门的收费情况监督不彻底，这导致政府非税收入资金统筹混乱。以行政事业性收费为例，它早已突破了“规费”或“使用费”的外延，由单一收费演化为收费、集资、“借款”(只借不还)、“捐资”(准税收性质)、“抵押金”(只押不退)、基金等多种形式并存的征收体系，重复征收问题严重。扭曲了非税收入的促进效率效应，损害了政府的公信力。

在预算管理上，虽然政府财政部门按照相关规定建立了综合财政预算制度，但预算内外“两张皮”现象依然存在，大量非税资金并未实际纳入预算管理。目前，即便是中央审批的收费项目尚有10％未纳入预算管理。甚至一部分国家已明确规定应纳入预算管理的非税收入，仍游离于财政预算管理之外，使得非税收入在使用过程中“漏出”严重，使用效率低下，财政“集中力量办大事”的宏观调控能力减弱。此外，目前我国部门预算的编制仍没有摆脱“基数加增长”的做法。部门预算编制过程中，在确定支出标准时，人员经费和公用经费的分类定额标准是在近几年基数基础上，适度调整制定出来的。专项经费的支出核定前提是原则上不突破以前年度的预算，人为因素较多，没有一定的科学依据。部门预算没有全面反映所有收支活动，预算外资金、事业收入等政府财政性资金在内的收入表面上已经列入部门预算，但这部份资金并没有真正与预算内资金有机结合。财政对这部分资金的审批管理流于形式，并没有从根本上体现其作为财政性资金应由政府财政部门调控、管理的属性。

2完善非税收入监管的思路和措施建议

2.1明确监管主体的权责界定

根据制度经济学的观点，要实现非税收入的健康、高效的监管，必须形成一套完善的监管机制和体系，而这只有通过建立起职能明确、权责平衡、相互监督、相互制衡的部门监管组织体系才能实现。所采取的做法是将非税收人监管的职能分配于多个职责不同的职能机构，从而建立一个包括论证、监控、审计和评价与纠偏在内的监管控制体系。有效的监管运作必须使得各权力部门之间分工明确的同时，相互制衡，图1是本文根据这一思想设计出的监管工作体系。

在上述体系设计中，首先，参与非税收入从征收到使用的各个环节的各职能部门间在其各自行使非税收入管理权力的过程中双向制约，其作用范围涵盖非税收入管理的全部节点；其次，由内设于财政部门的职能机构(如项目预算与规划机构、政府非税收入稽查与使用监督机构)构成的行政监管体系对各个节点进行实施前的论证和实施中的监控；再次由审计机关、司法机关和社会团体等组成的外部监管体系对其进行项目实施后的审计、评判与反馈。

应进一步实行征收、预算、使用三分离。本文这里所指的分离是权力的分离，即政府非税收入管理机构只负责征收；资金由财政部门通过预算安排，人大审批；执行则由单位或部门按照审批后的预算安排执行；资金拨付则由财政实行国库集中支付。

从图2所示的机制流程中可以看出，在政府非税收入的征收、预算、审批环节程序上环环相扣，职责上彼此分开，对其监管的方式也各有侧重。实现了部门职能明确化，便于强化财政对非税收入征收到使用的监管，使肢解、错位的监管主体权限界定得到重新恢复。具体说来，财政部门负责会同物价、人民银行对各项政府非税收入的立项审批、执行标准、票据使用、账户设立、资金征收等情况进行全面的监督检查；审计部门负责加强对征收部门财务情况的监督审计；纪检监察部门负责严肃查处有关部门和相关人员违法违规的行为，并依照规定追究有关人员的相关责任，对情节严重、构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。只有各部门明确分工，方能多管齐下而非多头掣肘。

2.2改进监管方式方法，提高监管效率

(1)监管方式的再充实。随着市场经济的发展和公共财政体制的深入。客观上要求政府非税收入监管工作不能仅仅局限于事后突击性的专项治理方式，而是要通过深化政府非税收入管理体制的改革，加强经常性、即时性的审计、稽查与检查，使非税收入管理的监督程序化、规范化，并在此基础上对不同时期的经济热点或普遍性问题辅之以必要的专项或集中性的监督检查，使政府及相关职能部门对非税收入的监督检查真正寓于政府非税收入的管理过程之中。此外。建议实行全程监管。将政府非税收入与使用的全过程置于由政府行政监管所组成的监管体系之中，是规范那政府非税收入监管的必要条件。

(2)建立综合财政预算管理模式。将非税收入适时纳入统一政府预算，保持预算的完整性，并按照资金性质实行分类管理：对各种具有专项用途的专项收费和政府性基金(附加、资金)等，实行预算编制与统筹调剂相结合的办法，资金结余实行结转下年度使用；对于行政事业性和收费，实行收支脱钩管理；对国有资产(源)有偿使用收入，除安排相应的补偿征收成本和手续费(佣金)支出外，其余由政府统筹安排。

(3)实行国库集中支付和政府采购。在使用管理方面，非税收人的使用必须实行国库集中支付制度，所有政府非税收入纳入国库单一帐户体系管理后，资金使用通过国库单一帐户体系支付到商品和劳务供应商或用款单位。用款单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构提出支付申请，财政国库支付机构根据批复的部门预算和资金使用计划及相关的要求对支付申请审核无误后，向代理银行发出支付令，并通知中国人民银行国库部门通过代理银行进入全国银行清算系统实时清算，财政资金从国库单一帐户划拨到收款人的银行账户。使用政府非税收入采购商品和劳务也属于政府采购范围，因此，按照现行的政府采购制度规定，这部分资金应当属于政府采购规定的项目纳入政府采购范围。可以说，政府非税收入的使用实行国库集中支付制度为全面推行政府采购创造了条件。

(4)加大对非税收人的审计力度。审计监督的作用不仅仅局限于对问题的披露和查处，还在于对效率导向的指引，推进依法、高效理财，促进公共财政的建立和完善。对非税收入的审计，可以通过多种途径加以实现：第一，通过对本级预算执行审计，加强对财政部门贯彻国家非税收入政策的执行情况和非税收入管理情况的审计监督，达到督促财政部门严格执行国家财政政策，规范管理的目标。第二，通过对本级政府各部门单位预算执行或财务收支审计，加强对各部门单位非税收入征收、预算、使用的审计监督，达到督促政府各部门单位严格按规定征收、预算和使用各项非税收入的目标。第三，通过对下级政府财政决算审计，加强对执行国家非税收入政策和非税收入预算级次管理的审计监督，督促下级政府严格按国家财政政策征收、管理、使用各项非税收入，按规定预算级次划解各项收入。第四，通过专项审计或审计调查，着重揭露在非税收入征收、管理、使用中存在的突出问题和效益情况，深入分析问题产生的原因和引起的后果，从法规、制度和政策上提出有针对性的意见和建议，促进宏观调控，为构建社会主义公共财政管理制度服务。第五，通过对资金使用状况的绩效审计，建立“考其出人、以定刑赏”的激励机制，注重对于非税收入使用经济、效率、效果三方面的考察，促进政府行为的有效实施，使之产生良好的经济效益和社会效益，实现社会经济的可持续发展。