德国公共采购制度及其经验借鉴

林初宝

在我国目前政府采购制度还不很完善，而加入GPA谈判外部压力很大的情况下，充分了解并借鉴政府采购制度较成熟国家或地区的经验和做法有着重要的意义。近日，由中国物流与采购联合会组织，业界政府采购专家、集中采购机构代表参加的公共采购制度考察团对德国联邦政府、州政府及相关协会和企业的公共采购情况进行了考察。德国公共采购在法律体系、管理体制、机构设置、电子化采购、落实公共政策功能等方面富有成效，对我国政府采购制度改革创新具有一定的借鉴意义。

完善的公共采购法律体系

德国是个联邦制国家，由16个联邦州组成。因为是欧盟及WTO《政府采购协定》(GPA)的成员国，德国公共采购法律、法规必须与欧盟及GPA规定相适应，涉及国家层面、欧洲层面和国际层面三个基本方面；其国内公共采购法律体系由联邦、州和地方不同层次的法律法规构成。1 999年1月1日，德国《公共采购更新法》生效，规定在《反对限制竞争法》中增加《公共采购法》，共33条，结束了原来《预算法》调整公共采购法律关系的局面，成为德国公共采购的法律基础。

根据新修订的《公共采购法》，德国公共采购主体包括国家机关、受国家机构控制或者由国家经营、使用财政性资金以实现公共职能为活动内容的非营利组织，例如德国铁路、德国邮政，以及根据政府授予的专属权进行行业公务活动的自然人和法人，例如饮用水、能源供应、交通或者电信行业的自然人或者法人等，其采购活动都应当纳入公共采购范围。政府作为“公共的委托人”，没有自由选择建筑、货物、服务或是决定什么时候提供合同或者以什么价格签订合同的权利，只允许按照公共采购相关法律完成采购需求。每年德国联邦、州及县(乡)财政支出预算中，约有一半是公共采购支出，公共采购金额相当于国内生产总值的15％～16％。

规范的公共采购管理和运行机制

在德国，联邦经济技术部主要负责起草、拟订公共采购相关法律、法规，以及负责关于GPA的谈判等，财政部负责公共采购预算的编制和执行；审计署负责公共采购资金使用的审计监督；联邦及各州公共采购审查机构负责供应商的投诉审查；联邦政府内务部是除国防部门以外所有联邦政府部门的集中采购机构，地方各级设立属于政府的负责政府集中采购的机构。成立于1951年的联邦政府内务部除了按照国际和国内公共采购法律法规要求，完成集中采购工作以外，还负责就国家机关和公共机构所有有关公共采购的问题进行咨询，制定相关采购标准，存储采购产品等，有时还代表州政府采购紧急救灾物资。

一些专业协会在德国公共采购发展中扮演着重要的角色，其中表现最为出色的是德国材料经济、采购与物流联合协会(BME)。BME的主要目标是推动材料经济、采购与物流领域的培训与进修以及经验交流方面的发展，现有700 0多个会员。在公共采购过程中，BME建立了一套从政府到企业的标准数据库处理系统，能根据认证标准、生产能力及其他私人信息很快搜索到优质供应商。企业的资质标准等信息会由BME每年验证一次，以保证资料的真实性。

高效成熟的电子化公共采购服务

信息化、智能化是德国公共采购制度发展的趋势。2005年，德国联邦内政部、经济、交通及建设部共同研发了一套网络招投标系统，并在全面推广实施前做了充分的试验，率先在互联网上完成150项采购计划；确定500 0欧元以下项目通过电子邮件或手机采购．以观察社会效应。2006年初联邦政府举办了第一次网络招标，取得不错的效果。于是，从2006年6月起，联邦一级政府的所有通用货物和服务必须通过该电子平台进行采购。

在德国，慕尼黑州的电子化公共采购建设得比较完善。2000年慕尼黑州政府投资100万欧元(包括5年维护费)，开始公共采购的电子化建设；2005年建立了统一的电子化采购平台，并于2006年11月1日完善了电子化公共采购的相关法律、法规。根据规定，2.5万欧元以下的项目可通过该平台的询价系统进行采购；超过2.5万欧元的，必须按欧盟、联邦政府相关规定，通过平台公开系统统一招标采购。传统手工操作时，慕尼黑州全年招标费用约190亿欧元，电子化采购平台建成后，人员办公费用节约高达70％，同时也大大降低了企业的相关费用。

健全的机制确保公共采购公共政策功能落实

德国十分重视公共采购的公共政策取向，通过法律规定、技术规格、评标标准、合同条款等方式，在公共采购合同授予与执行过程中实现政府对社会、经济发展的调控目标。德国公共采购政策功能主要体现在以下几个方面：首先是绿色采购。德国公共采购法律规定，招标过程中环境保护可视为一个优先政策，在招标书中可设定相关指标．在评估记录中必须考虑环保的因素。如VOL/A要求公共货物与服务采购必须符合国家的环保标准。政府机构使用再生纸、太阳能装置，使用低能耗及无噪音等节能环保产品。VOB规定公共工程采购必须有环境考核因素，必须符合环境标准并优先采购节能环保产品和材料。目前，德国政府绿色采购规模已占公共采购总量的30％。

其次是扶持中小企业发展。德国中小企业特别多．政府会充分考虑中小企业参与公共采购活动时获取订单的情况。在确定中标资格的时候，可在企业资料库里了解哪些企业具有竞争能力，针对中小企业的实际情况设定竞标条件。为了实现对社会弱小群体和中小企业的照顾，还可以将大项目拆分成较小的项目。

另外，虽然德国是较早加入GPA的成员方之一，但德国并没有放弃对其国内企业的保护。据欧盟通报，德国曾多次将地方政府污水处理和能源供应项目，采用单向采购的方式将合同授予本国企业，而没有在欧盟范围内进行公开招标。即使在欧盟范围内公开招标，德国政府也从技术上设置障碍，尽可能地将采购合同给予本国企业。

同时，利用公共采购支持技术创新也是德国公共采购活动所强调的。德国政府部门作为创新性技术和解决方案的先导客户，可以大大降低研发公司和后来消费者的风险；或是采取在公共采购的招标程序中引入创新导向的技术要求，鼓励使用新的还没有商业化的技术。如德国Erftverb&nd公司薄膜污水处理设备的建设和开发得到公共采购的大力支持，目前已经发展成为世界知名的污水处理企业。借鉴德国公共采购经验，完善我国政府采购制度

借鉴德国经验，电子化建设首先要有一个较好的法律和社会环境，因此要加强我国公共采购相关法律制度间的衔接．协调统一《政府采购法》与《招标投标法》，出台《公共采购法》及其实施细则，明确电子化公共采购的法律问题。在投资模式上，依据《电子商务发展“十一五”规划》要求，通过政府特许经营的方式引入社会资金，建立适应公共采购电子化发展的多元化、多渠道投融资机制。另外，公共采购电子化应该按照统一规划、统一规范、统一标准、统一管理的建设思路，形成资源共享、务实高效、安全可靠的全国统一的电子化公共采购平台。

同时，要依托技术手段创新，建立全国自上而下统一的公共采购行政管理体系。按照决策权、执行权、监督权既相互分离又相互协调的要求，建立职责明晰、协调有序的公共采购运行机制。为了改变目前政府采购各自为政的现状，可考虑先行建立公共采购专业委员会，作为全国公共采购工作的组织、协调、指导机构。同时，建立适应公共采购体制的审计和问责制度，通过制度建设做到事前、事中、事后的全程监督。更重要的，要明确集中采购机构代表政府依法行使采购权的法定采购人地位，赋予其相应的行政权力。公共采购必须以党、国家和人民的利益为己任，完善的公共采购体制关系到党和政府的执政能力，是提高政府公共管理、调整国家宏观经济、推动市场公平竞争、优化资源配置、促进经济和社会和谐发展的有力手段。