农村土地整治的“周口模式”

张楸昇

“周口模式”的形成

2003年底到2004年初，河南省国土资源厅在全省范围就城乡建设用地利用情况进行专题调研。经论证，省国土资源厅认为开展农村“三项整治”是解决当前保障经济发展与保护耕地之间矛盾的唯一可行办法，并向省委、省政府建议在全省推行。省政府常务会议为此迅速作出了在全省广大农村全面开展以土地“三项整治”为主要内容的构建和谐社会，走节约集约利用土地，保持经济可持续发展道路的决策，具体工作由国土资源部门负责组织实施。于是，以“空心村”、砖瓦窑、工矿废弃地整治为主要内容的“三项整治”工作在河南省全面拉开帷幕，周口市被确定为全省唯一试点市。

“周口模式”的主要内容

省政府前任省长李成玉2005年8月中旬在周口考察时指出，“三项整治”破解了保护耕地与发展经济占用土地矛盾的难题；省国土资源厅前任厅长林景顺也多次到周口现场指导，找问题，提要求；现任国土资源厅厅长张启生上任之初就到周口市专题调研“三项整治”工作，明确指出国土资源部门不严格执行国家的法律、政策不行，地方经济发展对土地的需求得不到保障也不行，解决这对矛盾的最有效的办法就是靠土地的“三项整治”，保证了河南省“三项整治”工作始终朝着正确健康的方向发展。具体内容包括：

明确责任，分片包干。市、县、乡三级党委、政府，市、县、乡三级国土部门层层签订“三项整治”目标责任书，有检查，有评比，有验收，确保了“三项整治”工作落到实处。

服务到位，督促检查。各县(市)普遍成立了由县(市)国土局局长任组长的技术服务组，全市共举办培训班数十场次，培训人员数千人。各县(市)“三项整治”领导小组对分包片区“三项整治”情况两天一检查，三天一总结，一周一通报，效果明显。

精细操作，严格验收。领导小组下达给各乡镇任务时，同时明确任务所在村、所在地块、土地利用现状，明确整治地块的图幅号、图斑号、地类、面积、分布等；在验收时，采取逐乡(镇)、逐地块、逐村对图纸、对台账、对面积、对效果等形式核查。

奖罚兑现，鼓励先进。年底，各县(市)都召开本县(市)“三项整治”总结大会。全市在财政十分困难的情况下，共拿出近千万元对先进乡(镇)以奖代补，对不能按时完成任务的后三名乡(镇)，限期整改。完成目标任务的乡(镇)，在每整理1亩耕地补助乡(镇)50元的基础上允许优先使用用地指标。

通过几年来的实践，周口在“三项整治”工作中摸索出了几种有效形式可供选择：

利村动员、户户参与。此模式主要针对小型整治项目。农民在优惠政策引导下自发整理，整治主体是农民，面积多在10亩以下。县、乡政府给予参与整治的农民每亩50元奖励，还规定，谁整理谁享有优先承包权，投入可抵顶承包费。

民间资本投资。此模式主要适用于交通要道、城镇周围、商业潜力大的“城中村”及城乡结合部“空心村”的治理。把“城中村”及城乡结合部“空心村”的治理与城市建设相结合，依托市场机制，采取以留地安置方式为主，综合运用货币安置、就业安置、参股安置、社会保险安置等手段，走出了一条政府得利益、农民得实惠、城市得发展的“三赢”路子。

政府投资。此种模式主要适用于不具备商业投资价值、面积较大、农民又无能力整治的项目，此类项目由政府投资。

政府与农民共同投资。此模式主要针对“空心村”治理。把行政推动与优惠政策相结合，调动农民参与“空心村”整治的积极性，农民负责在新规划的村址按统一规划建房，政府负责搬迁后旧村庄的平整、打井、复耕。

“周口模式”构建的机制

一、农民利益保障机制。首先是尊重农民意愿。坚持科学规划、因地制宜、量力而行、分类指导、一村一策、稳步推进的原则，把宣传发动、做过细的思想政治工作贯穿整治的全过程，把“空心村”整治变成农民群众的自觉行动。其次依法有效保护农民群众的合法权益。及时为整治村庄的农民群众进行乡村规划，为符合条件的村民批准划定宅基地，保障每户居民都享有一处合法宅基地，为农民保留下尽可能多的“保命田”。第三是严格宅基地管理。在审批环节坚决做到“六个不批”，即村内有空地申请在利外建房不批、未到法定年龄不批、严重超生户不批、原宅基地超标一倍以上的不批和出卖、出租住房的不批以及符合申请条件但老宅基地不愿意交还集体的不批。

二、行政推动机制。市委书记毛超峰指出，要把“三项整治”工作与社会主义新农村建设、生态文明村建没相结合，不断把全市“三项整治”工作引向深入，要求全市各级党委、政府务必提高对此项工作的认识，把深入推进“三项整治”提高到贯彻科学发展观，关注和改善民生，实现周口追赶型跨越式发展的高度，真正摆放到党委、政府的重要议事日程，切实抓紧抓好。

三、质量保障机制。搞好村镇规划。在已确定的村镇建设用地范围内做好村庄规划，严格按照规划实施“空心村”整治及“村庄治理”，通过撤并农村居民点、治理“空心村”、划定“封村线”，逐步压缩农村居民点用地规模，确保大部分村庄在10年内不向外扩展。

四、资金的良性循环机制。把经省国土资源厅验收后的整治成果纳入储备，在建设项目确需占用耕地时，实行有偿使用。政府将通过置换落实的建设用地指标出让后，把收取的耕地开垦费及新增建设用地有偿使用费返还部分(70％)和从出让金中分解出的用于农业土地开发的资金汇集起来，再投入到“三项整治”工作中，形成资金“投入回收”的良性循环机制。

五、激励机制。几年来，各县市每年度都召开“三项整治”总结大会，在财政十分困难的情况下，拿出充足资金以奖代补。对评选出的先进乡(镇)予以重奖；同时对完成目标任务的乡(镇)，每整理1亩耕地，各县(市)财政还补助乡(镇)50元，并优先使用用地指标。

“周口模式”的成效

截至2008年底，周口市“三项整治”总规模19817.2公顷(29.7258万亩)，净增耕地总量14631.1557公顷(21.9467万亩)，居河南省第一位。

耕地得保护“四个不减”。通过开展“三项整治”，周口市共新增耕地21.9467万亩，做到了在经济高速发展(增长13％以上)、城区面积不断扩大(新增14.8平方公里)的同时，实现了“四个不减”：即耕地面积不减，稳定在1280万亩以上；基本农田保护面积不减，保护率在85％以上；粮食播种面积不减，常年稳定在950万亩以上；粮食总产量不减，稳定在每年550万吨左右。

政府得土地谋发展。国家每年下达河南的建设用地指标扣除国家直接掌握的用于重点建设项目的指标，只有不足20万亩。周口每年用地指标只有3000亩左右。这些指标全留在市本级尚不够用，各县市只能抓住“三项整治”政策机遇多造地，在省国土资源厅备案后折抵置换建设用地指标，满足经济发展对土地的需求。据统计，仅2005年周口市就有8280亩、全省近20万亩的建设用地是通过“三项整治”解决的。

人民得实惠心中满意。政府把专项资金投入到“三项整治”，把昔日农民房屋分散凌乱、人难行、车难进、宅基地大小不一、人居环境恶劣的旧村庄改造成高标准规划、占地一致整齐划一、出行方便的新村庄。还使已整治村庄农民人均耕地增加了0.3亩到1亩不等。

周口市五年多来“三项整治”工作的成功实践和全国土地整理的现实潜力都在昭示着一条成功破解“土地困局”之路。