如何防范地方政府被企业捕获

吴新叶

内容摘要公共部门与私人部门之间的博弈是一种常态，而一旦政府被企业捕获，并使二者连接成为一种特殊的共同体，则是公共行政异化的表现。政府被捕获的最终后果是公民主体在公共生活中被边缘化。在规范的公共行政层面，克服政府被捕获的对策是回归公民主体及其授权的政府主体的本原。

关 键 词 地方政府 捕获 企业 公民主体本位

在我国社会主义市场经济的发育过程中，出现了企业捕获政府的现象，特别是一些强势的企业，利用种种合法或非法的手段影响着公共政策的制订和执行。近年来，这一状况又出现了新变化，一些地方政府与企业结成了形式各样的共同体，不仅仅造成了效率和公平的缺失，还带来了腐败，更糟糕的是导致了公民主体的被边缘化。从前几年的“黑砖窑”事件，到不久前沸沸扬扬的“毒奶粉”事件，以至在全国各地都存在的房地产商与地方政府的利益纠葛，政府被捕获已经不再是偶然发生的个案，尤其是一些地方的强势企业的诉求和行动，实质上是“绑架”政府以达成企业利益，颠覆了公共行政的逻辑。

企业捕获政府的形成及其本质

在西方，政府捕获(Government Capture)是指某些特殊利益集团通过“捕获”立法者和管制者，以促成政府提供有利于他们的管制。国内也有学者指出，在转轨国家中的政府捕获研究中，作为捕获者的企业和有影响力的企业两者之间并不是截然分开的，它们是可以交叉重合的。特别是在我国政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化比较严重的情况下，政府部门管制者为被管制者所捕获的事实是无法否认的。那么，在我国的转轨过程中，地方政府被企业捕获的方式是怎样的呢？

改革开放以来，地方政府的权力总体上处于扩张的态势，尤其是促进地方经济发展的权力更是如此。在效率导向的发展思维下，地方政府的权力属性也开始发生了变化，政治与经济共舞，尤其是在地方政府换届时期，政府被捕获呈现周期性的特征。［1］ 在地方，以企业为框架的企业主体蓬勃成长，在特定范围内部形成了一个复杂的系统，在为企业谋求利益的同时，还在客观上改变了地方行政生活的逻辑：公民与其授权的政府所形成的规范行政逻辑格局被冲垮，企业主体加入到这个系统中，二元博弈演变为地方公共生活的三元行动者（actor）模式，企业成为地方公共行政的第三维。更加糟糕的是，企业等经济主体影响到政策制订与运行，在一定程度上使经济生活凌驾于公共行政生活之上，形成了一个相对独立于公共行政又对公共行政影响深远的新的权力空间。

一般地，企业捕获政府的途径是借助政府的公共权威而将财富转移到企业，尽管也并不排除企业通过非法手段而满足“经济人”政府的需要。在我国，政府被捕获是逐步演变的结果，经历了“企业被排斥”和“企业被供奉”两个极端时期。前者发生在计划经济时代的“纯政治，少经济权利”背景下，企业主体能够参与公共行政生活的领域非常有限。后者则发生在1978年后，改革开放使公共行政的规则发生了巨大变化，中央政府的重大宏观政策和相关法律的颁行，使得地方公共行政方式和行为逻辑发生相应变化。这个时代提供了企业主体介入公共行政生活的条件，市场经济为企业主体参与政治提供了制度支撑。其中，“市场—竞争—放权”机制对地方政府的影响是财政包干制度的推行。企业主体凭借其作为地方政府财力库的地位获得了很大的话语权，并开始进入地方公共行政的圈子，伴随并影响着公共行政发展的进程。

那么，基于分权改革的地方政府的权力扩张是导致政府被捕获的主导因素吗？国外的经验研究发现，无论经济改革的速度如何，在那些积极推进政治体制改革，扩大公民自由的国家，政府捕获都发生了明显的减少。而且统计数据表明，政府捕获与公民自由之间呈近似于倒“U”的线性关系：在推行政治体制改革的初期，随着公民自由程度的逐渐扩大，政府捕获现象也逐渐上升；而当政治体制改革力度不断加大、制度逐渐完善时，政府捕获呈明显减少的趋势。［2］显然，政府被企业捕获的另一原因是地方行政的“黑箱”结果，非但影响决策主体的相互关系的披露程度很低，地方法规和法令的公共政策机制也多不为人所知。更有甚者，有些官员借助这种暗箱机制而寻租，私下与企业共谋，分获市场利润。

企业捕获地方政府的后果

从本源及动力的角度分析，企业捕获政府的渠道有二：一是资本主导型渠道，根据资本所创造的社会需求为再生资本，直接参与政府权力的分配。这一类企业主体活跃在行政生活之中，并将其作为一种投资，实质上是把社会资本转化为政治权力，再通过政治权力谋求更多的资本。这个过程跳出了经济领域的范畴，本质上是替代了公众授权的机制。二是政治优势型渠道，即企业主体获得了政治主体的资格，并在政治生活中保持、巩固甚至扩大政治优势，典型的现象是企业精英会被地方政府赋予官衔而成为地方权力精英，甚至兼有“副县长”、“副市长”等公共职位。这一通道的特征是企业兼有了地方精英的双重性，在公共生活和私人领域都具有影响力，因而能够轻易获得捕获政府的机会。在中国，由于市场经济在社会主义制度中孕育，在制度与体制并不顺畅的历史时期，国家给予众多企业主体的政策、资本甚至人员的扶持和政治支持，就演变成为这些企业主体的优势资源，为它们进入行政生活提供了最直接的通道。

由以上分析可以发现，企业主体获得权力的途径不是政治生活逻辑的常态，因而是导致政府被捕获的制度肇因。而一旦企业捕获了政府，公共资源的流向便可能发生位移，成为企业获得利益最大化的资源。显然，这是因为支撑公共生活的资源被企业主体所控制，公共资源被用于支撑私人经济发展而不是为了公众公共产品的供给。需要指出的是，尽管企业主体的贡献塑造了公共行政的资源基础（地方政府财库供给者），但企业同样从地方政府那里得到了自我发展的很多优势资源，如法定的垄断资源、历史资源、地理区位、人力资源等。这些因素不仅为企业主体的权力稳固提供了前提，而且也是其权力不断扩大的资本，使规范的政府与公众的公共格局发生了变化，公共权力的逻辑被置换。在这种颠倒的逻辑下，将会诱惑企业主体不规范地运用政治权力，比如对地方官员设租。客观上，这是侵犯公民合法权益的非公共性的行为。从“应然”角度衡量，企业主体进入公共行政活动圈是不规范的；从宪政的角度衡量，企业主体的“参与方式”更是缺乏制度设计的，尤其是缺乏监督制度约束的方式。政府被企业捕获源于政府行为方式的漏洞，概括起来主要有两种：

一类漏洞是政府规制的异化。主要表现为企业利用政府规制，并改造政府规制的性质。在市场中，企业主体遵守市场竞争的规则，在同行业内的竞争中获得经济成功；在公共行政生活中，这类企业主体以政府规制为底线和约束，以广大消费者的需求为基准，尽可能扩大利益相关者的利益。由于这类企业主体符合政府以及公众的需要，无疑将长期存在下去。这里，市场的制度机制得到体现。而一旦政府捕获现象发生，企业主体会绑架政府而改变政府规制的性质，从而改变公共生活的性质。本质上，这类企业主体在地方政府与公众中扮演着搅局者的角色。

另一类漏洞是政府效率追求的异化。一方面，地方政府的政绩与政府“经济人”的特征会体现在效率本位的政府过程之中；另一方面，企业主体也充分利用了政府主体的效率追求，实现着非公共性的目的。在政府捕获状态下，有些企业主体难免会把私人部门的机制套用到公共行政中来，以达到利益最大化的效率追求。一旦企业主体同政府主体达成联合，结成利益相关者联盟，政府主体和企业主体合作以追求效率，公民主体的利益保障便可想而知。正是这类企业主体超越私人部门组织本位的僭位行为，才导致了地方政府主体与公民主体的规范二元格局的破产，公民主体与政府主体的行为逻辑最终被置换。

在本质上，公共行政的逻辑颠倒是以替代公民主体的价值为代价的。这是因为企业捕获政府导致了地方政府主体与公民主体空间的相对被压缩，尤其是最具有能动性的公民主体被相对边缘化了。企业主体越是前进，则公众的政治空间则越是步步退让，从而割裂了政府与公众的联系机制，公众的公共生活地位空前弱化，离开了社会的公民主体便因此丧失了相对独立性。无庸置疑，企业主体的这种发展态势是由于地方政府主体的“合需要性”而形成的，但是如果从公共行政发展的“需要”进行衡量，这是企业主体的价值异化，因为公民主体的价值边缘化绝不是公共生活的结果，更不是公共行政发展的目的。从人的主体性角度，公共生活不能忽略公民主体的发展，正如有关学者指出的那样，根据马克思主义的政治发展观，公众的发展才是公共行政发展的终极价值。

确立公民主体地位是克服政府捕获的价值取向

1.以公民主体为中心的价值定位

我国转型社会中形成的企业主体介入行政生活的现象是一种教训，这违背了政府与公众的价值特征，即行政生活的所有变量均应该围绕着一个定量在运行，把为公民服务作为最终目标。公民主体作为地方政府与公众的一个环节，是作为政治系统的核心部分存在的。换句话说，政府主体是为“人”服务的，是为了人的全面而自由的发展创造“真正的共同体”。其逻辑演绎就是行政生活为公众提供参与政治的公共秩序。

行政生活作为一个历史的阶段性存在，要回归到政府与公众才是企业主体参与公共行政的规范路径，也就是企业主体回归公众。这并不代表着企业主体与公民主体融为一体而不存在博弈，相反，在经济领域，企业同消费者之间永远存在着博弈。因为消费者对于商品的要求永远是“物美价廉”，而企业主体追求的永远是低成本、高利润。但是要谋求长远发展，忽视公民主体甚至使之边缘化的做法也是走不通的，企业的利润空间是有限的，满足公众消费者的需求才是企业主体长存的唯一出路。但是，面对高额的隐性垄断利润，企业主体显然不会甘心轻易地退出行政生活，这种侥幸是对政府执政能力的考验。当然，从政治的角度看，在企业主体与政府的这轮博弈中，企业主体必然是失败的一方。

2.企业参与地方政治的价值导向与规范

如果说政府与公众是规范的公共行政的二元主体，那么企业捕获地方政府就是非规范的异化现象，因为这一政府过程造成的直接后果是公民主体的被边缘化。这里，问题的关键不在于企业主体能否介入政治生活，而是以何种方式影响政府进程。在西方国家的市场经济发展经验中，企业主体并非是直接面对政府，也不是直接参与政府过程的，而是通过诸如利益集团、议会压力体制等途径来达到促使政府为企业服务的目的，因而在竞争性的西方政府转型中，政府被捕获的现象并非经常发生。在美国，这类企业主体的参与规模和范围已经达到极致，成为美国政治生活的重要组成部分和政治传统。在崇尚自由主义的西方世界，社会发育相对成熟，企业主体的这种参与政治的方式可以被认为是公民社会的机制。这是因为企业主体是借用政治制度的工具，在体制内体现和实现自己的利益倾向。西方的制度体现了公民社会的机制，本质上是体现了私人部门与公共部门差异的规范机制。

在某种意义上，企业主体的作用空间仍然是市场的，是非公共性的私人空间，西方国家的经验是使企业回归公众，即企业本身并不直接对话政府，而是“委托”公众或者公民组织实施。尽管西方的公民社会机制在中国未必是适应的，但这一机制保障了政府主体与公民主体的政治主导地位，是公共权力与公共利益的保障。也就是说，这种公民主体地位的价值应该为我所借鉴。在我国当下，公民社会的发育尚未完善，让企业主体回归公众只能是一种远景，而要解决企业捕获政府并造成公民主体被边缘化的问题，最实际的制度路径便是那句俗话：市场的归市场，政府的归政府。总之，企业主体的制度化回归有两条路径：一是经济行为上回归市场，二是政治参与上回归公众。

3.政府主体回归公共性领域

地方政府回归公共性领域是规范行政的根本之路。这是因为在公共部门运作过程中，政府的“公共性”追求体现了公共行政的理性特征和道德准则，它支持公民社会及其公共舆论的监督作用。体现在利益取向上，公共利益是公共部门一切活动的最终目的。

那么，政府回归公共性的路径是什么呢？考虑到政府被企业捕获的特征和表现，政府的公共性价值回归主要体现在为经济建设服务的职能定位上，即宏观上的公共性导向，提供以经济调节和市场监管为核心的公共服务，尊重市场规律和经济运行规律，政府主体的行为要划清同企业主体行为之间的界限。在政府与企业博弈的利益取向上，政府应该以制度和公共政策引导和规范企业实现公共利益。具体说来，就是在制度化的角度上，政府回归公共性的路径是以公共政策调整企业的竞争机制，在坚持和完善公有制为主体、多种所有制共同发展为基本经济制度的基础上，创造企业运作的平等竞争、相互促进的市场环境，以公共政策规范市场秩序，维护市场公平。尽管政府面临严峻的挑战，但政府仍然是规则的制定者，不规范的企业运作以及企业“超权力”的诉求，都必须在逐渐完善的制度框架中回归本原。其中，杜绝政府被捕获的制度途径就是彻底划清企业与政府之间的利益联系，这种联系包括税收的依赖、银行的贷款、政策的偏向等诸如此类游离于政府宏观调控之外的一切非常态的联系。实际上，保证市场竞争秩序是政府的责任之一，我国服务型政府的定位之一就包括加强市场监管的职能，就是强化对企业的制度约束力。比如，对于企业垄断的制度限制就是在企业形成隐性垄断之际，政府通过政策引导、扶持一批同性质的企业加入竞争，以打破原有的垄断局面，而不是政府规制首先成为被企业捕获的对象，造成政府规制被异化的后果。

当然，要解决政府主体与企业主体的非制度化纠结问题，一些有效的管理技术也是必不可少的。比如，政府管理方式方面，政府需要转变态度，从被动到主动，通过完善“电子政府”来提高服务水平：一方面，政府有责任保证自身信息的公开化，让企业和公众监督政府；另一方面，政府还可以借助这一平台，为企业提供必要的信息，尤其是行业内、区域内的宏观信息；再一方面，政府也有责任监督企业对消费者公开信息，保障政府和公众对企业的监督，至少在敦促企业履行社会责任方面发挥积极作用。

参考文献：

［1］王绍光、刘淳.警惕利益集团捕获国家.书城, 2004(10).

［2］乔尔·赫尔曼等. 解决转轨国家中的政府捕获问题. 比较，2003(5).

编辑杜运泉