中国民生问题困局的突破口

吴忠民

内容摘要突破民生问题的困局是事关中国社会经济能否健康发展和安全运行的重要事情。为此，应当将改善民生上升到基本制度安排的层面；将改善民生的中近期目标定位为建立起一个初级的民生保障体系；以民生为基本着眼点合理安排公共投入和优先顺序；将改善民生同经济发展方式的转换有机地结合在一起。

关 键 词民生困局 制度安排 中近期目标 公共投入 优先顺序

当前一个公认的事实是，在为时不短的一个时期中，由于社会发展明显滞后于经济发展，致使中国的基本民生问题没有得到应有的改善。近年来，随着科学发展观、以人为本理念以及和谐社会理论的提出和实施，中国的基本民生问题开始有了大幅度的改观。但是，由于历史欠账过多以及各种问题错综复杂交织在一起，加之中国的民生问题已经出现了某种固化的情形、陷入了某种困局，因而中国的基本民生问题仍然没有得到根本性的好转。而民生问题如果得不到根本性的好转，那么对于社会经济发展的全局来说是十分不利的，尤其是在经济波动的条件下，这种不利的现象更加明显。显然，突破民生问题的困局，是事关中国社会经济健康发展和安全运行的重要事情。

那么，如何才能有效地突破中国民生问题的困局？这涉及方方面面，其中，应当特别注重的事情主要包括以下几个方面：

一、应当将改善民生上升到基本制度安排的层面

我们不能将改善民生事宜仅仅当成一个阶段性的政策和应急性的问题，不能将之仅仅停留在“扶贫解困”、“送温暖”一类表象的层面。否则，改善民生问题的政策总会带有不确定性的成分，难以持续和有效。相反，我们应当将民生问题看成是现代社会一个长远的制度安排中极为重要的问题，应当加重民生问题在整个社会经济发展全局中应有的“权重”。唯有如此，才不仅能够有效解决现有的民生问题，而且能够从源头上防止未来民生问题的大面积出现。

之所以如此，是因为改善民生是社会公正基本理念一个重要方面的具体体现，而社会公正基本理念则是现代社会制度安排的基本依据。胡锦涛指出：“维护和实现社会公平和正义，涉及最广大人民的根本利益，是我们党坚持立党为公、执政为民的必然要求，也是我国社会主义制度的本质要求。”［1］温家宝指出：“让正义成为社会主义国家制度的首要价值。”［2］社会公正的一个重要价值取向就是共享社会经济发展成果。社会经济的发展应当是以人为本的发展。这一看法已被人们广泛认同。这里所说的“人”，是指绝大多数社会成员，而不是少数的社会成员。因此，社会经济发展的成果应当由全体人民共享，其具体的表现就是改善民生。共享社会经济发展成果的意思是，随着社会经济发展进程的推进，每个社会成员的基本尊严和基本生存条件能够得到维护和满足；每个社会成员的基本发展条件能够得到保证；每个社会成员的生活水准和发展能力，能够随着社会经济发展进程的推进而不断得以提升。正如胡锦涛指出的，“不断在发展的基础上满足人民群众日益增长的物质文化需要，保证人民群众共享改革发展的成果。”［3］显然，只有基于“共享”基本理念的制度设计和安排，才能使绝大多数社会成员都受益，从而实现真正意义上的发展，避免发展过程中只有少数人受益而多数人利益受到损害的“有增长无发展”情形的出现。

同时需要说明的是，改善民生并非平均主义式的削高平低。社会公正基本理念有两个相辅相成的价值取向，除了第一个基本价值取向即让全体社会成员共享社会经济发展成果之外，第二个基本价值取向是为每一个社会成员的自由发展提供充分的空间。改善民生的主要意义在于，不但可以实现共享的目标取向，而且可以为社会公正的第二个基本价值取向即每个社会成员的自由发展提供起码的平台。

二、应当将改善民生的中近期目标定位为建立起一个初级的民生保障体系

民生问题包括由低到高、呈现出一种递进状态的三个层面上的具体内容：民生问题第一个层面的内容，主要是指民众基本生计状态的底线。这一层面上的民生问题主要侧重民众基本的“生存状态”问题。其具体内容包括：社会救济、最低生活保障状况、基础性的社会保障、义务教育、基础性的公共卫生、基础性的住房保障等等。民生问题第二个层面的内容，主要是指民众基本的发展机会和发展能力。这一层面上的民生问题主要侧重民众基本的“生计来源”问题，考虑每一个社会成员“要有能力和机会活下去”。其具体内容包括：促进充分就业、进行基本的职业培训、消除歧视问题、提供公平合理的社会流动渠道，以及落实与之相关的基本权益保护问题（如劳动权、财产权、社会事务参与权）等等。民生问题第三个层面的内容，主要是指民众基本生存线以上的社会福利状况。这一层面上的民生问题主要侧重民众基本的“生活质量”问题。这主要包括：民众应当享受到较高层面的社会福利，比如，未来公立高等学校的学生应当得到免费的教育、住房公积金应当普及到每一个劳动者（包括“农民工”）、社会成员的权利应当得到全面的保护等等。

改善民生问题实际上有一个规律，这就是：从现实和操作逻辑看，民生问题上述三个层面上的内容具有一种逐层递进的关系，即：前一层面内容的基本实现是后一层面内容实施的前提条件；当前一层面内容基本实现之后，应当顺理成章地开始后一层面内容的努力；这个顺序千万不能倒过来。

根据尽力而为和量力而行两项原则，从中近期改善民生的目标来看，虽然中国现在尚没有能力解决较高层面上的民生问题，但是已经有能力建立起一个初级的民生保障体系。初级民生保障体系的主要内容，就是要解决民生问题上述三个层面内容中的前两部分内容，即民众基本生计状态的底线和民众基本的发展机会与发展能力的保障问题。初级民生保障体系的主要内容，就是要初步建立起中国共产党《十七大报告》当中所提出的“五有”民生保障体系，即：初步做到“使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”［4］。初级民生保障体系的基本特征是低水准、广覆盖、有实效。至于所需资金的数量，在现有的基础之上，每年追加数千亿元的资金就可满足。就国家财政收入以及其他方面的经济实力而言，这个数字并没有超出可承受的限度。由此可见，在中国现阶段，建立一个初级的民生保障体系，已经不是一个“能不能做到”的问题，而是一个“想不想去做”的问题。

三、应当以民生为基本着眼点合理安排公共投入的优先顺序

政府的主要职能应当是通过必要的公共投入，维护社会公正，改善民生，保证和促进社会经济的安全运行和健康发展。这里，公共投入显然是至关重要的事情。这又引申出一个问题：对于公共投入的优先顺序如何进行安排才是合理公正的？

我们可以根据三条几乎不会有任何争议的、常识性道理，就可得出一个十分重要的结论。第一条常识是，公共投入的主要目的是满足民众的需要。第二条常识是，民众的需要是分为不同层面的：有基础层面的需要，如社会保障、义务教育、公共卫生等事关基本民生方面的需要；有一般层面的需要，像进行一般档次的市政设施建设、修建公路和高速公路等等便属此类；还有高层面的需要，像修建大型音乐厅、大剧院等豪华性的公共设施，以及举办奥运会、亚运会、世博会等等。第三条常识是，公共投入对于民众不同层面需求的满足应当是由低到高梯度性地进行，即：先满足民众基础层面的需要，在基础层面的需要满足得差不多的情况下，再开始考虑满足民众一般层面的需要；在民众一般层面的需要满足得差不多的情况下，再进一步考虑满足民众高层面的需要。基于前述三条常识性的道理，不难得出如是结论：就公共投入的优先顺序而言，应当以民众的基本需求为着眼点，应当以民生问题为优先。

具体言之，以民生为基本着眼点合理安排公共投入优先顺序这一做法包括两方面的内容。

其一，用于民生方面的公共投入应当优先于其他方面（国防投入除外）的公共投入。无疑，公共投入需要兼顾经济建设、公共基础设施建设、行政支出、民生改善等各个方面，但相比之下，在中国现阶段以及未来的一个时期，用于民生方面的公共投入最为重要和迫切。一个时期以来，不能否认的是，中国公共投入用于经济建设、基础设施建设、行政支出方面的比重过大，成为世界各国中比例最高的国家之一，这就严重地挤压了本应用于民生方面公共投入的资金，致使中国在社会保障、义务教育、公共卫生等方面的公共投入相应地成为世界各国中最低的国家之一。时至今日，中国在公共投入比例结构中，应当将民生问题放到一个最为重要的位置，一则因为这一类事情已经极为迫切；二则因为目前的水准很低，一旦有所改善，其积极的边际递增效应将会十分突出。而像公共基础设施建设如高速公路、高速铁路的建设，尽管也十分重要，但相比之下，这些年国家对之已经进行了大规模的投入，如果再进行大规模甚至是超大规模的投入，势必会造成明显的边际递减效应现象。至于中国目前行政性支出的数量更是过大，亟待削减。

其二，用于基础民生方面的公共投入应当优先于非基础性民生方面的公共投入。对于像中国这样的发展中国家来说，在一个比较长的时期内，迫切的民生改善问题应当是基础性社会保障体系、基础性公共卫生体系、义务教育制度、基础性住房保障制度的建立和健全。尽管像豪华大剧院、豪华体育中心、豪华博物馆、豪华大学城、豪华政务中心、城市豪华广场和豪华马路等等的建设在很大程度上属于非赢利性的建设，也属于公共设施建设范围内的事情，但是在国家公共财力有限的情况下，这样的一些豪华建设同基础性的民生问题并没有多少直接的关系，几乎可以说无助于基础民生的改善，甚至会起相反的作用。因为这一类的豪华公共建设花费巨大，国家公共财力必定是力不从心，必然会挤占改善基础性民生问题所需的公共资金；而且，由于这一类豪华建设未来的运营成本、维修成本十分昂贵，还需要大量的后续投入，因而还会大量透支未来改善基础民生问题的公共资金，实在是一件得不偿失的事情。

显而易见的是，只有真正做到了以民生为重心合理安排公共投入的优先顺序，才能够为大幅度改善民生提供至关重要的、而且是坚实的资金保障。

四、应当将改善民生同经济发展方式的转换有机地结合在一起

实际上，改善民生同经济的健康持续发展不是对立的，而是相辅相成的，应当将两者有机地结合在一起。中国的经济发展应当立足于国内消费市场，以消费内需拉动为主，这一看法现在已经形成共识。而民生的具体状况对于消费内需拉动有着直接的重要影响。在中国，就一般情况而言，在主要的经济拉动力如出口拉动力、投资拉动力和消费内需拉动力三者当中，消费内需拉动力的作用要远远高于前两者。就高收入群体、低收入群体和中等收入群体比较而言，高收入群体的购买能力最强，但其边际消费倾向却是最低的；低收入群体的情况则恰好相反，其边际消费倾向最强，高于高收入群体，但其购买能力却是最低的；中等收入群体的边际消费倾向和购买能力均比较强。而中国目前的民生状况不容乐观，中等收入者和低收入者两者的比例高达70%以上，这种状况不利于消费内需的拉动。

破解这一困局的基本途径只能是大幅度改善民生。比如，大力度的社会转移支付政策有助于减少贫困者的比重；合理的税制有助于中等收入者和低收入者休养生息；充分就业的政策有助于大多数社会成员有一个稳定的收入来源；公正合理的收入分配政策有助于大多数社会成员的收入持续提高。这一切，必定会大幅度提升中国的消费内需拉动。另外，需要特别指出的是，切实建立并完善社会保障制度，同样能够有效地扩大内需。社会保障制度除了具有“安全网”和“稳定器”的功能之外，还具有减少个人储蓄的“挤出”效应。

改善民生对于中国经济由外延性发展方式向内含性发展方式的转换同样有着不可缺少的积极意义。内含性发展方式有一个容易被人们忽视的重要内容，这就是劳动者的劳动技能问题。而这一点恰恰同基础民生中劳动者的职业教育和职业培训密切相关。中国目前劳动者队伍十分庞大，但令人担忧的是，称职的也即符合岗位需要的劳动者比重，在某种程度上说却是在下降的。现代社会中的工人技能等级比例结构应当是中级和高级工人占据多数，而中国现阶段工人技能等级比例结构却正好颠倒过来。有统计显示，中国工人中的技师和高级技师只占1.5%，高级工占3.5%，中级工占35%，初级工则占到了60%。［5］这项统计还不包括2.3亿的“农民工”。这样看来，如果再加上“农民工”的因素，中国初级工的实际比例恐怕要超过80%。曾经的一项调查显示，在中国进城农民工1.2亿人中，其中初中及以下文化程度占87.5%，有专业技术职称的占2.4%，受过培训并获得证书者只占18.5%。［6］我们无法想象，在这样的条件之下中国能够形成足够的经济创造力和竞争力。长此以往，在世界经济一体化的进程中，中国将长期处在竞争的劣势之中，中国的经济发展将深蒙其弊。有鉴于此，中国现在应当高度重视劳动者的职业教育和职业培训问题。

由上述分析可以看出，只要我们将改善民生问题上升到制度安排层面予以对待，制定出合理的中近期改善民生的目标体系，以民生为基本着眼点合理安排公共投入的优先顺序，并将改善民生问题同经济发展有机地结合在一起，那么，在做足了这一系列重大文章的基础之上，就能够有效地突破长期以来所形成的民生问题的困局。

参考文献：

［１］［3］胡锦涛. 在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话. 人民日报，2005.6.27.

［2］温家宝总理答中外记者问. 人民日报，2007.3.17.

［4］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告.人民日报，2007.10.25.

［5］李岚清. 李岚清教育访谈录. 北京：人民出版社，2003：423.

［6］黄辉. 中等职业教育的昨天、今天和明天. 中国发展观察，2006（8）.

编辑李梅