完善征地补偿安置的法律思考

摘要：目前，我国征地补偿安置模式各有利弊，单一的补偿安置模式并不能满足失地农民的安置需求。因此，创新征地补偿安置模式，探索集体土地使用权流转，是深化农村改革的需要，合理分配土地收益，建立失地农民长效保障机制，实现补偿安置的法制化和规范化。

关键词：征地补偿；安置模式；社会保障

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

On Perfecting Land Requisition Compensation and Resettlement in China

SHI Wei-min

(LawDepartment , Xi'an Institute of Finance and Economics, Xi'an 710062 , China)

Abstract:The paper finds that various compensation and resettlement models have their advantages and disadvantages , a single compensation and resettlement model can not meet the demand for the resettlement of landless peasants. Therefore, the land requisition compensation and resettlement should be innovated for the collective transfer of land use right and reasonable distribution of the proceeds from land Landless peasants need establish long-term protection mechanisms with the perfected the system forthe compensation and resettlement of the legal system and standards.

Key words:land requisition compensation;resettlement model;social security

（注:收稿日期：2008-02-29

作者简介：史卫民（1973-），男，陕西洋县人，西安财经学院法学系副教授，研究方向：经济法学。

基金项目：国家社科基金项目，项目编号：07BFX007；陕西省社科基金项目，项目编号：07F003Z。)

一、我国现行征地补偿安置模式的比较分析

随着改革开放的不断深入，经济的不断发展，城市化进程的不断推进，我国出现了新一轮的征地高潮，在国家与农民之间围绕征地安置产生的问题也不断增多。对失地农民的补偿安置合理与否不但事关土地征用工作的顺利开展，也将对我国社会稳定和经济发展的各方面产生重大而深远的影响。纵观目前的补偿安置方式，大致可分为货币补偿安置、重新择业补偿安置、农业生产安置、入股分红安置、养老保障安置、异地移民安置等模式。由于各个地区社会经济发展水平的差异，所采用的补偿安置方式也大不相同。下面就针对不同的补偿安置方式的利弊进行比较分析。

（一）货币补偿安置模式

货币补偿安置是指政府或用地业主通过支付一定货币量，置换农民使用的土地，让农民自己解决就业和生活出路问题的安置方式。这是改革开放后最早出现的补偿安置方式。货币补偿安置简化了政府、开发商、集体经济组织和农民在征地补偿安置方面相互扯皮的繁杂过程，其低成本、易操作性使得其成为现在主要的安置方式之一。但这种安置方式却给被征地农民今后的生活与就业埋下了诸多隐患。货币安置基本上是低水平的生活安排，并存在支付风险。由于失地农民素质普遍不高，缺少就业能力和谋生手段，属于社会弱势群体, 再加上现实中就业市场机制的不完善、信息整合的缺失以及对农民工的歧视现象等，给失地农民的就业带来了很大困难。一旦有限的补偿费用完，生活没了经济来源，马上就可能陷入困境，因此这种安置方式对国家和农民都存在着许多不利影响。

（二）重新择业安置模式

重新择业安置是指通过二、三产业来安置失地农民，政府通过积极创造条件，向被征地农民提供免费的劳动技能培训，安排相应的工作岗位；或在同等条件下，用地单位优先吸收被征地农民就业；征收城市规划区内的农民集体土地，应当将因征地而导致无地的农民纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度的安置模式。目前，该安置方式的途径主要有两种：一是由实际使用征用土地的企业按照规定的“谁征地，谁安置”的原则吸收失地农民进入企业就业，对不符合工作条件的失地农民提供一定的社会保险；二是由政府制定优惠政策，鼓励失地农民直接进入市场自谋职业，自找生计，企业不承担具体补偿安置的任务。

对于第一种方式，企业适当吸收符合企业要求的失地农民进入就业岗位，这有利于企业降低成本，也能解决部分失地农民的安置问题。在尚未完全市场化的用工形式下，对于保障失地农民的利益，快速解决用地单位开发的用地需求是有重要意义的。但是它无法安置大批的失地农民，如果是强制性安置的话，企业的经营自主性就无从谈起，不适应建立社会主义市场经济体制的要求。另外，在激烈的市场竞争条件下，企业因经营管理不善导致破产倒闭的比比皆是，而吸收到企业的农民又被挤出来，重新回到失地又失业的境地，既损害了农民的利益又是一个不安定的因素。

对于第二种方式，企业可以按照自己的需要自主招人，摆脱了政府不必要的行政干预。而政府在失地农民的就业安置方面的任务就很艰巨，很多地方政府面临着就业岗位有限，没有足够的能力解决他们的就业问题。由于社会统筹保险的建立为其提供了基本的生活保障，免除了后顾之忧，使失地农民在激烈的竞争中提高自主学习和参与培训的积极性，从自身条件出发寻找适宜的工作。政府应在技能培训、劳动力市场建设、信息发布等方面做好服务，为失地农民尽快就业创造条件。

（三）农业生产安置模式

农业生产安置就是将征地补偿费付给农民个人之后，由农村集体经济组织调整和利用农村集体机动地、承包农户自愿交回的承包地、流转承包地和土地开发整理新增加的耕地等本集体经济组织内部的土地承包经营权进行安置的方式。将失地农民继续留在农村，给予其一定的土地经营，继续从事原来自己熟悉的行业，不至于突然进入到城市中一下子变得无所适从，成为城市的弱势群体，相对而言是一种比较稳定的安置方式。但是，这种补偿安置方式的前提是土地能进行调整或者发包方拥有一定数量的预留地。如果在承包期内农民不同意进行土地调整，并且发包方又没有一定数量的预留地，这种补偿安置方式则无法实施。另外，这种补偿安置方式本质上与城市化进程不相符。城市化的本质就是农民进城，采取这种方式不但没使农民进城还把原来田块变得更加破碎，更不利于农业的规模化经营。

（四）入股分红安置模式

入股分红安置是指对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织经与用地单位协商，可以以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股。农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益的安置方式。入股分红方式既减轻了企业的资金负担，又使农民享受到土地未来的收益，使土地增值收益在国家、集体和个人之间合理分配。集体以土地财产所有者的身份参与到市场中去，成为自主经营的市场主体，有利于土地产权的进一步明晰。当然，这一方式的前提是当地的土地市场发育比较完善，市场化程度比较高，用地项目有长期稳定的收益。入股经营使得农民与市场风险、企业经营风险紧密联系起来。如果企业经营不善出现亏损、破产、倒闭，还有可能导致土地不仅实现不了增值反而要承担因经营不善而引起的债务偿还，失地农民就会陷入失地又失钱的境地。

（五）养老保障安置模式

养老保障安置是指将安置费用于支付被安置人员的保险费用，使被安置人员在失去劳动劳动能力后，能领取养老金，使其老有所养的安置方式。从理论上看，养老保障安置是土地保障功能的一种延续与替代，是一种比较能得到失地农民认可的模式。但是，这种保障方式也存在一些问题。首先，被征地农民的土地补偿款中的很大一部分用于保险，往往导致失地农民的自主创业筹资能力不足，一旦失去土地的农民不能解决就业时，很可能会出现新的问题，也在一定程度上限制了农村发展生产与农村公共设施的建设。其次，养老保障这种方式对年龄较大的人行得通，但对于年轻人来说似乎太遥远，在没有达到领取年龄的时候怎么办？

（六）异地移民安置模式

异地移民安置主要是指由于大型项目征用大量土地致使本地区确实无法为失地农民提供基本生产生活条件，在充分征求被征地农村集体经济组织和农户意见的前提下，由政府统一组织，将这些农民迁移到环境容量许可地区的安置方式。三峡工程百万大移民就属于这种，不论是当地政府还是企业都无法为这么多人进行安置，因此就需要国家从全国的角度来进行统一安排。但这是极少数情况下才会有的，一般的征地引起的失地农民也无须采用这种安置方式，因为这种安置方式的协调成本最大，一般的企业根本无法承担，少数失地农民由于乡土观念也不会同意采用这种方式。所以这种安置方式是比较特殊的。

二、完善征地补偿安置的法律思考

当前我国已进入了城市化加速发展的时期，预计在未来若干年内，仍需要征用大量的农村集体土地用于城镇建设和产业发展。土地征用已成为城镇化进程的主要方式。随着政策法规对农民权益保护的加强、农民对土地价值的认识和自身维权意识的提高，政府已经不能采用行政命令的方式对征地进行简单的操作。农民拥有一份土地，其家庭及其老年人口就有了基本生存保障，不解决好农民安置和长远利益保障等问题，农民是不会同意土地被征用的。农民不愿放弃土地的现实与城市化、工业化发展对土地的需求之间的矛盾日益突出。这就需要我们结合实际，探索既能维护失地农民合法权益，又能保障征地工作顺利进行的安置模式。

（一）创新征地补偿安置模式

通过对目前征地补偿安置模式的比较分析，不难看出，各种补偿安置模式各有利弊。因此，单一的补偿安置模式并不能满足失地农民的安置需求。由于我国社会经济发展不平衡，客观上必然要求有适合不同经济发展水平的切合各地实际的补偿安置模式。仅靠提高补偿标准不是解决问题的根本出路，关键在于创新征地补偿安置模式。近年来，有些地区开始探索实施组合式的安置方式。即根据失地农民的实际需要，将不同的安置方式组合在一起，形成优势互补，供其自愿选择，收到了较好的效果。如上海浦东新区实施的“货币补偿+社会保障+就业服务”安置模式；成都高新区采取的“住房保障+社会保险”安置模式；西安高新区和曲江新区采用的“住房保障＋社会保险＋就业安置（服务）”安置模式；北京市大兴区采取的“货币补偿＋社会保障＋就业安置＋农民长期收益补偿”安置模式，等等。这些组合式的安置模式之所以受到欢迎，是因为满足了失地农民的实际需要，解决了他们的实际困难，确保了失地后生活水平不降低，既能分享土地增值和改革带来的收益，又能融入城市生活，完成从农民到市民的转变。因此，组合式的安置方式应是今后征地补偿安置模式的发展方向。

（二）探索土地适时流转，合理分配土地收益

改革现行的征地补偿安置制度，必须同步推进各项配套制度改革，尤其是加快推进集体非农建设用地使用制度改革。集体土地使用制度改革的核心在于还权于民、还利于民。探索现有集体非农建设用地使用权入市流转，在强化用途管制和严格控制总量的前提下，允许集体土地使用权进入有形土地市场进行交易，实行有偿、有限期流转。在农民自愿的前提下，实行以土地入股、租赁等方式，使农民从土地开发中得到长久的收益。同时，要正确处理国家、集体和农民之间的利益关系，合理分配集体土地收益。地方人民政府应本着“多予、少取、放活”的原则，确定合理的土地收益分配比例，把绝大部分土地增值收益留给农村集体经济组织，切实维护集体土地所有者、使用者的合法权利，特别是要保护原土地承包者的利益。集体土地流转收益，应主要用于建立农民社会保障体系，以保护农民的长远利益。

（三）建立失地农民长效保障机制

现阶段土地对于农民来说并不是单一的功能，是集生产生活资料和承担农民的社会保障功能而存在的。因此，必须要重视失地农民的社会保障，并要逐步建立失地农民的长效保障机制。首先，建立失地农民的最低生活保障。政府应采取“即征即保”的方式，为被征地农民提供最低生活保障。凡因政府统一征地而失去土地的农民，都被纳入保障范围。原来由国家发放的安置、补偿等费用不再一次性直接支付给村集体或村民，而是由政府统一将款项拨入被征地农民社会保障资金专户，不足部分从国有土地有偿使用收入中解决。其次，建立失地农民失地养老保障制度。建立养老保障制度，从根本上解决了农民对失去土地后养老问题的担忧，同时可以减少因养老问题而产生的城市化阻力。对被征地农民中的老年人（一般为年满55周岁以上的女性和年满60周岁以上的男性），政府每月发给一定的养老补助费，直至死亡。被征地农民死亡后，将在政府规划的公墓安葬，并按一定标准发放丧葬补助费。第三，建立失地农民医疗保障制度。失地农民医疗保障基金的个人交纳费用，也从其社会保障资金专户中直接支付。最后，建立失地农民就业保障制度。在劳动年龄段内的被征地农民，政府将其纳入城镇就业体系，免费提供职业技能培训，促进就业。对被征地农民自谋职业、自主创业、成立公司的，还将享受城镇下岗职工再就业的各项优惠政策。凡考入大中专学校的被征地农民，分别按照一定标准给予补助。

（四）继续完善补偿安置法规制度

首先，严格规范土地征用程序。从维护农民权益和规范政府行为出发，把好被征地农民补偿安置关，保障被征地农民的知情权、参与权和申诉权不受侵犯。其次，健全土地征用过程的社会监督机制。国土资源部门应将征地补偿的依据、范围、金额、补偿分配方式等事先进行公示，广泛征求被征地农民和各级代表的意见、建议，同时建立公众（农民）参与、公开查询、举行听证会及举报等制度，加强全社会对土地征用过程的监督。第三，公开村级财务。对征地补偿款的使用进行公示，防止某些干部暗箱操作，私自截留被征地农民的补偿款。乡镇政府应对村民委员会的工作进行指导，对于以村民自治为幌子、侵害集体成员合法权利的行为，由乡镇政府积极行使行政审查权，纠正其违法行为；最后，完善征地补偿安置争议纠纷解决机制。在处理征地补偿和安置纠纷中，各级政府应当大力推行协调裁决制度，制定更为明确的行政裁决程序，使农民的权益得到真正的维护。国家因征地给予农民的补偿和安置，其性质为行政行为。因此，对补偿标准和安置方案有争议的，由县级以上地方人民政府进行协调；协调解决不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。如对裁决仍不服的，应在法定期限内向人民法院提出行政诉讼，由法院做出最终裁决。

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(责任编辑：石树文)