电子政务信息资源整合在国家信息化建设中的定位分析

苗　地　商晓帆

〔摘 要〕本文通过对国内外电子政务与国家信息化建设内在联系及信息化下的信息资源整合的分析，指出电子政务信息资源整合是加强国家信息化建设，规范电子政务建设的重要举措。

〔关键词〕电子政务；资源整合；信息化建设

〔中图分类号〕TP393 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0821(2009)01-0042-04

Positioning Analysis of E-government Information Resources Integration in National Informatization Construction

Miao Di Shang Xiaofan

(Library，the Party School of the CPC Heilongjiang Provincial Committee，Haerbin 150080，China)

〔Abstract〕Through analyzing the inner links between e-government and national informatization construction，the integration of information resources under informatization，this article pointed out that the integration of information resources of e-government was an important move for enhancing national informatization construction and standardizing e-government construction.

〔Key words〕e-government；resource integration；informatization construction

伴随电子计算机技术与网络技术的悄然兴起，21世纪我们进入了以信息为主体的知识经济时代，信息高速化、便捷化成为各国竞争的焦点之一。1995年至1997年，世界主要经济强国相继提出了建设信息化国家的发展战略。一个国家的信息化建设需要来自多方面力量的推进，其中政府作为国家组成及信息流的“中心节点”，在社会信息化的进程中起着无可替代的作用。国家信息化的主要看点就是通过对政府信息化的建设带动社会其他方面的信息化发展，电子政务则成为政府信息化的主要方式和运营手段。在全球信息化的趋势之下，电子政务的发展程度直接影响政府的竞争力，成为衡量各国发展水平的一个指标。我国已将电子政务建设作为今后一个时期国家信息化工作的重点，建立在信息技术基础之上的电子政务不仅是信息化的核心内容，也是信息社会的核心构成部分。

1 电子政务与国家信息化建设的内在联系

1.1 国内外信息化发展状况

国外信息化建设的开展的比国内早，1993年，随着美国“信息高速公路计划”的提出，制定信息化发展战略成为各国的主旋律。发达国家的信息政策起步于20世纪60年代末，80年代进入发展期，90年代更多的信息政策上升为信息法律。在信息技术的研发与产业化过程中，发达国家根据自身基础研究、人才状况、技术优势等选择有优势的研发方向。形成了美国掌握计算机核心技术，其他国家拥有数字内容关键技术的市场垄断局面，运用掌握知识产权、专利技术、核心技术和关键技术的战略，控制了世界IT产业的发展方向，拥有了信息标准、技术标准和产业标准的制定权，从而掌握了信息技术的主导权。

在国外，已经形成了比较完备的信息化理论：霍顿的信息资源管理理论将信息资源提升到与其它资源同等重要的地位，让人们意识到了开发利用数据资源的重大价值；威廉·德雷尔的数据管理(DA)理论则认为没有卓有成效的数据管理，就没有成功高效的数据处理，更建立不起来整个企业的计算机信息系统，它第一次将数据管理提升为企业管理的重要组成部分；另外，詹姆斯·马丁的信息工程方法论(IEM)则突出了建设主题数据库较之传统的按报表建库的优越性。

在国内方面，由于我国与发达国家工业水平的差距，信息化发展水平是有较大区别的。在全球经济格局之中，按照产业发展全球化序列为特征的国际分工架构有5个层面：第一层是新技术、新产品研制国；第二层是核心部件生产国；第三层是附件生产及加工国；第四层是资源供给国；第五层是产品销售国，中国处在第三层面上。经过“八五”的认识，初步形成了我国的信息化基本发展思路；通过“九五”的实践，积累了加快推进国民经济和社会信息化的丰富经验，并形成了有自己特色的信息产业；而“十五”的快速发展，确立了“以信息化带动工业化”的战略方针，为加速我国现代化的进程，实现由经济大国转变成经济强国指出了明确的发展方向，也逐步形成了具有中国特色的、行之有效的信息化发展思路。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中指出要积极发展信息服务业，推进电子政务，整合网络资源，建设统一的电子政务网络，构建政务信息网络平台、数据交换中心、数据认证中心，推动部门间信息共享和业务协同。

目前，各地都在加强信息资源的共享开发利用，通过“政府带头，依规推动；工程示范，绩效评估”的工作机制，大大推进了跨部门业务系统的建设，提高了信息共享能力。现在我国也在大力建设四大基础数据库，即自然人基础数据库、法人基础数据库、自然资源与空间地理数据库和宏观经济数据库。

1.2 国外电子政务建设对其国家信息化体系的影响

综观近年来世界各国所推出的政府再造计划，电子政务一直扮演着非常重要的角色。

电子政务建设最早起源于美国。20世纪80年代末90年代初，由于当时美国政府预算赤字很大，国会和选民都要求政府削减财政预算，提高行政效率。1992年，克林顿总统就任时宣布，他领导的联邦政府将是一个电子化的“少纸”政府。克林顿政府在1993年的《运用信息技术改造政府》的报告中提出了构建“电子政府”的计划，其目标是：通过信息技术的应用，提高政府组织的效率，重组公共管理，最终实现办公自动化和信息资源的共享，使得人们可以从不同的渠道获得政府信息和服务。美国由于大力发展电子政务建设，积极推进信息化进程，带动了经济的持续稳定增长，出现了“新经济”，这反映了当今时代的特征。

德国把推行电子政务作为实施信息化战略的重要组成部分。2000年联邦政府制定了“2005年联邦政府在线计划”，旨在通过推行电子政务提高行政效率，开拓新的工作领域，促进政府服务现代化。德国电子政务既有从联邦到州的垂直计划，也有13 000个县市之间的水平计划。为了使垂直方向和水平方向的电子政务发挥更大的功能，2003年6月，德国总理施罗德和政府各部部长批准了整合电子政务的共同战略——“德国在线”计划。通过这个计划，电子政务的整体功能得到提高，联邦政府、州政府和地方政府能够共同提供在线服务。

瑞典是目前世界上信息技术社会化程度最高的国家，在信息基础设施、互联网的使用、电子商务、人均IT投入和IT教育等23个指标的综合评比中，曾超过美国和其他50多个发达国家，名列世界第一。瑞典电子政务是按照网上信息发布、网上信息服务、网上电子交易和按项目进行功能整合4个步骤逐步实施的，这4个步骤的核心是信息共享。首先是各级政府部门按照统一的标准进行网上信息发布，门户网站只是起到引导居民到哪个网站去找信息，怎样找信息的作用。其次是网上信息服务。瑞典对各政府网站有3个强制性要求：一是企业或居民只要向一个公共部门提供信息后，就不得要求其再向其他任何公共部门提供信息；二是企业和居民只要进入一个政府网站就可以进入所有公开的政府网站，得到所有政府公开信息；三是政府网站不仅要提供信息服务，还要帮助企业和居民解决实际问题，如就业、奖学金、税务申报以及各种福利。第三是实现网上交易。企业和居民可以在任意地点完成与政府以及银行、保险公司等部门的业务联系。第四是以电子政务项目为龙头的政府功能整合。瑞典实施了一些跨部门的电子政务项目，这样不仅避免了重复建设和重复采购，更使政府各部门从分立的服务逐渐走向业务的协同和功能的整合。

加拿大的电子政务迅速发展并且后来居上，得益于良好的信息基础设施。加拿大政府不仅实现了教育、就业、医疗、电子采购、社会保险等领域的政府电子化服务，而且根据需要不断增加和集成新的政府门户网站。根据Accenture公司最新调查，在网络服务和电子政务成熟度上，加拿大名列第一。

新加坡政府被公认为是世界最早的电子政府之一，在全球经济论坛《2004-2005全球信息技术报告》中排名世界第一，连续5年在埃森哲《全球IT报告》中被评为全球三大最佳电子政府(即美国、新加坡、加拿大)之一。新加坡开展电子政务建设以来，已有1 600个项目均得以健康快速地发展。电子政府可为公民提供200项以上的电子政务服务，公众可从“电子公民中心”站点轻松获取医疗保健、商务、法律法规、交通、家庭、住房、就业等各项网上信息和服务。

1.3 我国的电子政务发展与国家信息化建设

电子政务在我国的发展也就是十几年的时间，属于新生事物，其发展过程基本上与我国的信息化历程同步，而在这短短的十几年，我国的电子政务发展取得了巨大的成就。从1996年海南省政府创办首个政府门户网站到2006年1月1日中央政府门户网站的正式开通，标志着中国政府网站层级体系的架构已经基本形成。中央政府门户网站成立以来，围绕国务院中心工作，结合公众关注热点，组织发布热点政务专题、政策法规解读等权威信息。2006年，中国政府网累计发布国务院和国务院办公厅文件500多件、国务院公报250多期，直播国务院及有关部门会议近60场，邀请了22个国务院部门和地方政府负责人在线访谈；整合了71个部门约1 100项网上服务，发布了8个部门的47项行政许可项目。日均发布中英文稿件约100篇，已成为国内外人士获得中国政务信息的重要窗口。由国家信息中心组织编撰的2007年电子政务蓝皮书《中国电子政务发展报告No.4》中指出，到2006年底，部委省级、地市级政府网站拥有率超过90%，县级政府网站拥有率超过80%，各级政府网站平均拥有率达到85.6%。各级政府网站信息发布的及时性、准确性进一步提高，在线服务数量快速增长，近20家网站服务事项数量超过100项。随着国民经济和社会信息化的发展和电子政务的深入推进，政府网站的内容日益丰富，功能也逐渐增强，已成为政务公开的重要窗口和建设服务型政府的重要平台。随着互动交流渠道的多样化，已有越来越多的公众通过政府网站参与社会经济活动。据美国ALEXA网站公布的数据显示，中国政府网目前的国际排名在各国中央级政府网站中仅次于加拿大政府网站，位居全球第二。显然，大力促进政府信息化，是转变政府职能、提高政府效率、建设现代公共政府的迫切需要，是实现国家信息化战略的关键环节。我们应当站在国家信息化这样一个高度来深刻认识、积极推进电子政务进程。

2 国家信息化建设视野下的信息资源整合

2.1 国外的信息化建设与信息资源整合

美国作为世界上信息技术最发达、信息化程度最高的国家，把信息资源管理，尤其是电子化信息的生产、传播、获取和利用，作为政府的一项基本国策来加以推广和实施。1993年9月，克林顿政府制定、颁布了《美国国家信息基础设施行动计划》(NII计划)，1994年提出《全球信息基础设施行动计划》(GII计划)，这两项行动计划的宣布和实施标志着信息资源战略地位的全面确立，同时也宣告信息资源的开发和利用进入了一个新的历史阶段，从普及信息化阶段进入信息资源的整合利用阶段。美国国家信息化建设中，基于网络的联盟发展迅速。美国科技信息门户网站(www.science.gov)的建设是美国数字化集成信息服务建设的一个典型实例。科技信息网最突出的特点是整合汇集了来自各部门的大量科技信息资源，是一个政府研究开发的跨部门的门户网站，是了解美国最有价值的资源之一。科技信息网不仅仅是一个网站，它是美国12个相关政府部门的17个信息办公室的合作联盟，是美国科技信息资源的大整合。它是目前世界上关于全球科学发现的最大的搜索引擎，其最主要的成效和作用是将美国联邦政府每年大约800亿美元研究开发经费的96%左右所产生的科技信息通过单一门户网站的形式加以整合，解决了科技信息孤岛的问题，打破了学科专业、部门和地域的界限，使分散在各部门数据库中的海量科技信息可以被人们检索，易于查询，为全社会提供了科技信息高速公路。

欧盟自成立以来，已制定推出了关于构建新型信息社会的一整套政策，为了改变欧盟成员国在信息资源服务组织上的分散局面，促进信息服务在欧洲的合作，欧盟执委会于2005年6月公布了欧盟信息政策框架，强调整合不同的通讯网络、内容服务、终端设备，提供更一致的管理架构和服务，以应对全球化的数字经济挑战。欧盟第7个研究与发展框架计划(2007-2013年)，提出了整合欧洲研发机构，强化研发基础建设等具体行动计划，该计划强调整合知识信息对于科研创新的作用。

德国作为欧盟国家中信息化程度较高的国家之一，非常重视信息资源整合与服务规划。2000年，德国发布了“2005年联邦政府在线计划”，要求联邦政府到2005年将所有可在网上提供的服务在线提供，它是联邦政府为了推动德国向信息社会演进的一项重要政策。德国在制定和实施信息化发展战略时，强调政府与企业、居民之间互动的同时，整合大量分散的信息资源，提出了以公众需求为导向，“让数据而不是让公民跑路”的口号。2003年6月，德国批准了整合电子政务的共同战略“德国在线”计划。以法律为依据、以应用为主导、以客户为中心，德国加强了大型基础数据库和地方数据库建设的力度，进行信息系统的整合和集成服务。

2004年日本政府在E-Japan战略基础上提出U-Japan(无所不在的日本)国家信息化战略。U-Japan战略的核心是将信息制造业、信息服务业、数字内容产业乃至与信息社会相关的社会问题高度整合，融为一体。创建任何人都可以自由利用网络的环境，促进知识/信息的创造和共享。日本目前正实施第三阶段科学技术基本计划(2006-2010年)，着手建设适应社会信息化发展的信息服务体系，强调为不同的创新主体提供针对性很强的信息服务，使面向研究开发的信息提供途径更加通畅，以适应依赖于自主创新的经济发展需要。

2.2 我国信息化建设中的信息资源整合

面对国际信息环境的变化和挑战，我国也采取了一系列对策，20世纪90年代初步形成了国家信息化发展战略。1993年国家信息化领导小组成立，并相继启动了以金关、金卡和金税为代表的重大信息化应用工程，加快了国民经济和社会信息化的步伐。信息资源网络建设和网络信息服务发展迅速。推进信息化的实践表明，信息资源的开发利用是国家信息化的核心任务，是国家信息化建设取得实效的关键。2005年11月国家信息化领导小组在温家宝总理主持的第5次会议审议并原则通过了《国家信息化发展战略(2006-2020年)》，将网络环境下信息服务的推进和信息资源的深层开发利用提高到国家信息化的战略高度。《国家信息化发展战略(2006-2020年)》确立了我国信息资源开发利用的战略方向。当前，中国信息化建设正处于重要的结构转型期，即从信息技术推广应用阶段转向信息资源的开发利用阶段和知识资源的开发利用阶段。信息化环境下，信息资源建设需要从社会发展的全局来整合信息资源，其建设重心以应用为中心而不以资源为中心，信息资源建设的目的是为了更好地提供增值服务，更加强调信息资源的深度开发，提升信息资源开发与信息服务的效率和质量。信息资源开发利用是以信息服务业务为依托，信息资源建设的开发利用问题不是一个一次性的工程建设问题，而是一个长期服务问题，服务业务的拓展是其中的关键。因此，需要确立面向用户的，以用户的有效利用为目标的新的信息资源开发利用观念。面向用户的信息资源整合和服务是信息资源建设的关键环节，是在国家信息化发展进程中必须着力解决的问题。

3 资源整合、信息共享是电子政务建设的关键

整合政务信息资源，建设和改造政务数据库，这是电子政务建设的关键点。由于我国电子政务是在各级政府、不同部门中分别进行的，没有统一的战略规划，各部门之间相互封闭，相当一部分已建成的电子政务系统模式不统一，这些独立的、异构的、封闭的系统彼此之间难以实现互联互通，从而成为一个个“信息孤岛”。信息孤岛使得各部门之间的各种系统难以兼容，信息资源难以共享，相互封闭、互不相通，不仅浪费了大量的财力和时间，而且大量的信息资源不能充分发挥应有的作用。笔者认为，政府信息资源的交流、交换、共享和整合对加速我国政府职能的转变、提高行政效率、实现政务公开意义重大。只有交流、共享，通过网络把电子政务过程中形成的一个个“信息孤岛”连接起来，政府的信息资源才能创造真正的价值；而通过信息化建设提供的基础平台，让各种信息化系统整合在一起，用一个声音说话，对政府管理的标准化也是一个促进。

在这方面，德国的做法值得我们借鉴。德国在强调政府与政府、企业、居民之间互动的同时，同样也发现政府掌握着大量而分散的信息资源，于是，德国政府以法律为依据、以应用为主导、以客户为中心，加强了大型基础数据库和地方数据库建设的力度。其中，有关人口资源、经济社会、地理环境等基础数据库资源的开发建设，主要由联邦和州一级政府负责，建设经费主要采取政府财政拨款为主、社会收费为辅的方式(如北威州统计数据库)，而县级数据信息库则由相应的地方政府组织实施，建设经费的筹措主要采取自筹为主、财政适度补贴的方式(如波恩社会科学信息中心、弗劳恩霍夫协会数据库70%以上的资金要靠自筹或创收)。各种大型数据库的建设，使德国政府信息资源得到很好的利用。

4 结 语

从世界各国信息化建设的进程中可以看出，国家信息化的核心之一是信息资源的开发和利用，这是信息化建设取得实效的关键。当前，电子政务信息资源开发利用正处于战略转型阶段，即从IT(信息技术)为中心转向IR(信息资源)为中心，从基础设施建设转向深入应用，从数量建设转向质量建设，从粗放配置转向追求效益。可见，信息资源开发和利用正从基础建设阶段进入集成整合阶段。2006年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《2006-2020年国家信息化发展战略》文件中把政务信息资源的整合列为电子政务建设的首要战略行动。文件在“推进电子政务”一节时指出“加强社会管理，整合资源，形成全面覆盖、高效灵敏的社会管理信息网络，增强社会综合治理能力”。电子政务信息资源整合是加强政府信息资源建设，规范电子政务建设的一个符合国情的重要举措。

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