重要的是把党内民主真正发展起来

邓聿文

中国共产党自身的民主建设直接关系到整个社会民主发展的方向和水平。

在中国共产党建党88周年前夕，中共中央政治局进行的一次集体学习的内容是推进党内民主建设问题。党的总书记胡锦涛用了三个“最大限度”和一个“更好”来强调推进党内民主建设的极端重要性，即最大限度凝聚全党智慧和力量，最大限度激发全党创造活力，最大限度巩固党的团结统一，更好地坚持科学执政、民主执政、依法执政。

对于此次集体学习，很多党建专家从各方面进行了解读和分析。的确，在这么一个特殊的时刻，就党内民主这么一个特别的话题，政治局进行集体学习，其对外界发出的信号是显而易见的。

党内民主有两难之处

我们可以从两方面来看待党内民主问题：一是在进入2009年后，在全球金融危机的大背景下，党内执政的内外环境发生了改变，这对中国共产党是一个巨大考验。特别是随着一些地方的群体性事件的相继爆发，社会利益关系的复杂以及党员群体思想的多样化，对中国共产党尤其是地方党组织的执政能力构成了直接挑战。二是党内民主问题终究不能回避。中国共产党历史上很早就关注党内民主建设问题，十三大时又提出了要发展党内民主，十六大更是将“党内民主是党的生命”写入政治报告，十七大又进一步提出推进党内民主的若干制度设想。尽管如此，这么多年下来，中国共产党党内民主的步伐还是迈得不大，只是在基层和一些地方做若干试验；与此同时，党内对民主的呼声和要求却日渐强烈，如果再不下决心真正推进党内民主，不但腐败不能得到有效惩治，党员的积极性和主动性会因为其作为一个党员所应享有的权利不受到尊重而受到打击，更严重的是，它无法应对社会对于民主化的吁求，可能动摇中国共产党执政的合法性。

然而，实行党内民主和实行社会民主一样，意志可以坚定，目标可以明确，具体的推进路径却必须稳妥。作为一个按照列宁建党原则建立起来的，权力高度集中的，有着7500多万党员的大党，民主化的步伐一旦开启，可能会产生一些始料未及的后果，但拒绝党内变革，不实行党内民主，对中国共产党和中国社会产生的后果只会变得不利。这是中国共产党向民主化转型的两难之处。

事实上，中国共产党对自身一直怀有一种深刻的危机感。为防范可能的蜕变和腐败，中国共产党经常采取的一个手段是加强党员的教育和进行整党，每隔几年就要在全党发起一次整党学习。

現在看来，整党的效果不是很理想。除了运动式整党固有的缺陷，如主要以自律为主，他律为辅，仅仅依靠说教式的教育试图来提高党员的觉悟和水平；重要的是，对于一个执政党来说，运动式整党只能作为一种辅助手段来运用，要提高党的执政能力，增强党的凝聚力和党员对党的认同感，核心是加强民主制度建设，只有实行民主才能最终使中国平稳渡过转型期，只有党内民主先行一步才能为社会民主建立一种规范和参照，换言之，中国共产党自身的民主建设直接关系到整个社会民主发展的方向和水平。这是由中国国情和中国共产党作为中国的执政党的特点决定的。

党内民主要确保党员“当家作主”

党内民主的内容非常广泛，但集中到一点，必须保证党员主体地位的实现，使党员能够就党内事务“当家作主”。

民主的本质是权利问题。中国共产党不是没有对党员的主体地位及其权利进行规定，这些年在党的各种政治文件和党章中，对党员的许多民主权利都做了规定，有些规定还比较详细。例如，根据一些学者的总结，党员可享受的权利包括15项，即：知情权、参与权、管理权、建议权、批评权、检举权、监督权、表决权、被选举权、罢免权、申辩权、保留意见权等。但是，纸面上的规定是一回事，能否得到真正落实是另一回事。现实情况是未落实的较多。究其原因，正如一些党建专家所指出的，它包括这样几个方面：一是党员不了解自己拥有的权利，或者主观上放弃这些权利；二是党内历次政治斗争和政治运动对党员民主权利的实现产生了阻碍；三是某些领导干部在党内压制民主，使得政治环境缺少民主的氛围；四是制度安排方面的缺陷。以党内选举为例，党章和准则明确规定选举必须充分体现选举人的意志，不能以任何借口和方式影响、控制、改变选举人的意志，但从现有的选举实践来看，由于缺乏严格、合理的程序规范，党员的选举权在很大程度上徒有其名。

在党员上述的15项权利中，我认为，最重要的是知情权、选举权、监督权和罢免撤换权。所谓推进党内民主，就是在制度上落实这些权利，并在具体的程序上规范它，使之具体化、规范化、制度化。

首先，需要开放党内言论。对一个公民来说，言论自由是宪法赋予他的基本权利，党员无疑也应该拥有就党内事务发表看法，表达观点的自由。如果说，党员拥有知情权是党章规定的话，那么，势必要求也拥有言论权。因为单有知情权而无言论权，这样的知情权其实是抽出了实质内涵的，所以拥有言论权是知情权的一个自然延伸。但对党内民主乃至社会民主而言，言论权又是独立于知情权的一种十分重要的权利，如果言论自由成为禁区，党员不能对党的问题和事务自由发表看法，进行批评，那么，就不可能有真正的党内自由。

恩格斯也曾明确指出：“怎么能逃避批评，禁止争论呢?难道我们要求别人给自己以言论自由，仅仅是为了在我们自己队伍中又消灭言论自由吗?”这说明，共产党人不懈地争取社会言论自由，就是为了更好地在自己内部实行言论自由。列宁当年在主持俄共全国代表大会时，也允许党的其他领导人做与主报告观点不同的副报告，目的是让全体代表有一个比较和鉴别。当然，开放党内言论不是无限度的，它有几个原则，一是不能进行人身攻击；二是不能用言论自由来公开反对党的指导思想，党和国家根本的政治制度。但是，可以允许党员对党的路线、方针、政策、纲领、制度、措施等，提出建议或批评；可以对党的领导人提出工作上的建议或者批评。

其次，实行党务公开，营造党内民主讨论的环境和氛围。党务公开是落实党员知情权的前提，也是实行党内言论自由的条件。如果党的重大决策和政策，党在某个阶段的任务和目标等只有少数领导干部知道，不向全体党员公开，就不可能展开真正的讨论。可以说，党章赋予党员的一切权利都是以党务公开为前提和条件的，否则，那些权利就成了空中楼阁。当然，对党务公开也不能做狭隘的理解，不是说一切党务包括党的机密都要对所有党员开放。因此，需要研究党务公开的具体内容、形式、时间要求，使广大党员能及时了解党组织的决策、运作，以及存在的问题等情况。

其三，建立竞争性选举制度。选举权是民主权利中的重要权利，党内民主建设要有根本性、实质性的突破，就必须着力改革党内选举制度。近年来，中国共产党在各级党委中，也建立了选举制度，但由于选举

采取的是上级推荐，等额选举的方式，导致选举中出现一系列问题，如贿选等。要使党内选举合乎民主的要求，必须建立竞争性选举制度，这既是党内民主的应有内容，也是对党员权利的一种保障。竞选制度包括党内候选人的提名、选举差额的确定，选举过程中的竞争方式，以及民主罢免等一整套程序，因而，需要在调查研究的基础上制定出严格的规定，改进候选人提名方式，严格坚持差额选举，特别是反对一切“以组织名义”限制党员或党员代表推荐候选人，损害其提名权的行为。

除上述三个方面外，还要完善已有的各种体现民主要素的制度和规定，如各级全委会、常委会工作机制和报告制度，探索新的实现党内民主的制度和机制，如党代表任期制。

总之，推进党内民主，最基本和最关键的是，必须使党章规定的民主原则和党员的各项权利，得到最严格的执行和落实。

应考虑建立平权监督

党内民主的另一个重点是监督。无论是什么体制，没有监督都会产生腐败。当然，民主本身包含着监督在内。但是，要使民主中的监督思想突出出来，得以落实，就必须建立一个分权和制衡的监督体系。

邓小平晚年在反思党的制度建设时，曾指出要从党委会监督领导干部转向由专门的机构来监督领导干部。这个专门的机构并不是现在的“纪律检察委员会”，而更接近列宁晚年提出的一个设想。列宁晚年面对俄共的可能集权和腐败趋势，曾提出要建立一个与中央委员会“平行的监察委员会”，使它“享受独立的权力”，来监督党的领导人，防止腐败变质。

根据列宁的设想，党的领导体制及其运行机制是，党的中央委员会是党的最高执行机关，它可以在党的代表大会闭会期间代行决策，而中央监察委员会作为党的最高监察机关，有权以监督形式参与决策，对中央委员会形成监督，二者共同对代表大会负责。这实际上是一种对党的权力进行分解与监督的体制，是党内民主的初步滥觞。

可惜的是，列宁的这一设想无论在苏共还是中国共产党都没有实现。苏共因为权力的高度集中和大面积的腐败与特权终究被自身打垮了。中国共产党要想避免苏共的悲剧命运，必须在反腐上要有制度创新。

这些年来，中国共产党在反腐问题上花费了很多时间、财力和资源，单反腐机构就有好几套人马，然而有些地方却出现了越反越腐的趋势。这里面的原因很多，如与计划时代和改革前期相比，中国共产党掌握的经济资源要多得多，从而导致腐败的机会和渠道比過去也多得多。但是，最根本的，是中国共产党作为执政党，内部缺乏分权、参与和制约机制。这并不是说党的内部没有监督力量和机制，而是指这种力量和机制不足以来监督同级党委和领导干部。例如，现行的纪律检查机关都是从属于同级党委的，虽然党的纪律检查机关其监督权利来自于党的代表大会的授权，而不是同级党委，但由于党内的决策权、执行权、监督权事实上“三权合一”于党委常委会，特别是党委书记，一个党的下属机构是不可能监督能决定自己命运的领导的。

所以，党内民主建设的一个重要任务，就是建立健全党内权力制衡机制，科学合理地配置党内权力，以克服权力过分集中所带来的特权和腐败。这就需要加强监督的力量。现在来看，还是要回到列宁晚年的设想，建立一个监督者和被监督者同级的监督机构和机制，赋予监督者独立的地位，也就是实行平权监督。只有监督者组织上独立了，有了平等的地位，才有监督的权威可言。