“预算国家”：一项防治腐败的基本制度供给

郭剑鸣

内容提要 我国现行的预算制度对公权力行为的导向力和约束力比较软弱，预算失规已成为我国当前腐败滋生的一大引因。长期以来，我国通过规制用人来防治腐败方面已取得长足的进展，但在“宽松用财”的制度背景下，防治腐败的努力往往不功而果。“预算国家”是从财政上约束国家公权力行为的系统化制度，其中蕴涵的反腐败机理是审查预算—规制政府用财—规制政府行为—防治腐败。规制用人的制度和规制用财的制度是制度化反腐败的两手，建设预算国家制度有利于将两者统一起来，是我国防治腐败的基本制度供给。

关键词 规制用财 预算国家 防治腐败 制度建设

〔中图分类号〕F8102 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2009)03-0074-09おおお

一、问题的提出：预算失规与腐败滋生

公共预算失规是指在公共预算的编制、核准、执行和监督过程中发生的违背预算的基本精神、基本规范和基本原则的行为。从理论上讲，预算失规会从两个方面助推腐败的滋生和蔓延。一是放松了对官员贪欲的管制，为官员直接攫取公共财政资源提供便利；二是助长政府规模和职能的膨胀，增加了官员寻租的机会，使贿赂之风公行。正如，布坎南和瓦格纳指出：“在平衡预算原则下，任何一项开支的提议一定会伴随着一项征税提议。这一原则的摒弃改变了民主政治运行其内的体制限制，并出现了两种微妙相关的倾向：即扩大政府规模的倾向和通货膨胀的倾向。”这两种倾向都容易衍生腐败。①

我国虽然于1999年启动了预算改革，试行了部门预算、国库集中收付体制、政府采购等旨在规制取财用财的举措，也取得了可喜的进步，但相关的改革仍遇到不小的阻力，还存在形形色色的预算失规现象。根据2008年国家审计署对中央49个部门2007年度的预算执行情况的审计，共发现26类预算失规现象②，主要包括：不纳入预算管理；不及时清理结余预算；闲置预算；无预算支出经费；预算外收入；虚报预算；长期不办理决算；超预算使用经费；虚假报销、冒领、 套取资金；不细化预算；挪用预算、公款(包括挤占公款和自行调整公款用途)；预算收入(包括非税收入)不上缴；向非预算单位或个人拨款；不按收支两条线管理；公款私存(包括帐外存款和公款转移)、公房私租、违规收费；向非预算单位借款、盈利性投资；债务长期挂帐；扩大开支范围或超范围支出；预算编制或申报不合理，导致大量资金结余；违规列支费用；决算不实，资产、收入少计或多计等等。据不完全统计，涉嫌违规的各类资金高达251亿4千4百余万元。需要指出的是，中央部门是我国各类行政、公共事物管理机关的首善机枢，其预算编制、管理和执行情况应该好于地方，但仍然有如此多的违规之举，地方政府及其部门在这方面存在的问题自然更令人堪忧。这些预算失规现象有的本身就是腐败行为，有的则成为孵化其他腐败行为的“温床”。

*广东省高校人文社会科学重点研究基地——汕头大学地方政府研究所重大招标课题"和谐广东建设中的文化与行政现代化"(06JDXM81001)阶段成果。

① 布坎南，瓦格纳：《赤字中的民主》，北京经济学院出版社，1988年，第97页、20页。

② 本节数据和问题均根据《国家审计署对49个中央预算部门2007年预算执行情况的审计公告》汇成，2008年9月5日。

（一）直接以腐败形式出现的预算失规现象

有相当数量的部门在预算执行中直接攫取、侵吞公共财政资金，这类腐败形式主要包括：虚假报销、冒领、 套取资金；不按收支两条线管理；公款私存(包括帐外存款和公款转移)、公房私租、违规收费；超范围支出和违规列支费用等等。其中，发生公款私存类违规部门多达19个，占全部受审计部门数的38.8%，违规资金25190.18万元；扩大开支范围或超范围支出的违归规部门同样是19个，违规资金14329.66万元；违规列支费用的部门12个，占全部受审计部门数的24.5%，违规资金6376.38万元。有的违规情节严重亵渎职业道德，如水利部采取报销假发票等方式虚列支出、套取移民资金。

（二）存在大量孵化腐败行为的预算失规现象

1、预算失规问题具有普遍性。接受审计的49个部门，再加上由财政部负责审计的审计署，均发现有不同程度的预算违规行为，无一幸免。其中，财政部、水利部、广电总局、税务总局、教育部等单位的各类预算违规金额较大，均在10亿元以上。

2、预算意识差，预算没有真正成为各部门支出和执行公务的刚性依据。可以说从预算编制、预算收入入库，到预算支出和预算监管诸环节都存在较大的随意性。特别是，不纳入预算管理、虚报预算、不细化预算、预算收入(含非税收入)不上缴、挪用预算和公款现象较为严重，合计发生违规金额177亿6千8百余万元，占全部审计违规金额的70.6%。其中，发生不纳入预算管理的违规部门多达30个，占全部受审计部门数的61.2%，违规资金高达507047．83万元，劳动与社会保障部甚至有“2055万元捐款收入不纳入预算管理”； 虚报预算、不细化预算的部门有16个，违规资金高达900753．4万元，仅教育部就有714200万元的预算不细化；预算收入(含非税收入)不上缴的部门有7个，违规资金高达337476．49万元，仅广电总局就有304686万元财政非税收入不上缴；挪用预算、公款和自行调整公款用途的部门有26个，占全部受审计部门数的53%，违规资金31586.48万元。

3、预算职能管理及相关部门的预算违规行为较为严重，对其他部门的预算编制和执行构成不良导向。这些部门涉及财政部、审计署、税务总局、统计局、司法部、监察部、安监总局、发改委、国资委等。比如，财政部“预算编制不准确，造成至2007年末财政资金节余41427.41万元”、“ 预算编制不够细化6325.57万元”；税务总局未编报下属部门预算84800万元、“超预算、无预算支出17803.34万元”； 统计局“打捆申报项目经费17052万元并自行分配”；国资委“16123.10万元应纳未纳部门预算”；发改委“节余资金7670.48万元未纳入预算统筹安排使用”。

4、预算外收支现象普遍、各部门对预算“二次分配”的自由裁量权大，破坏了国家预算编制和管理的集中统一性和严肃性。在被审计的4

9个部门中，均发现有不同程度地自行分配所属二级单位预算或不纳入部本级预算统一管理或自行调整预算用途等违规行为。发生此类违规的部门比率高、违规资金规模大。

必须指出，2008年审计公告中所列预算违规问题与以往相比已经有了很大的改善，也就是说，此前类似的预算违规现象更为严重。多年积累起来的预算失规之弊已经从三个方面助长了腐败行为的滋生。

一是大大助推了政府规模和职能的膨胀，增加了官员寻租的机会，使贿赂、特别是商业贿赂之风炙热蔓延。由于虚报预算、挪用预算的现象比较普遍，一些地方和部门滋长了贪功冒进的工作作风，往往将本来没有条件上马、需要多年完成的项目提前上马、一起上马、超标上马，这样主管官员就可以广设租金。我国当前的工程项目贿赂问题多由此生。（注：亨廷顿关于发展中国家在现代化进程中的腐化问题的讨论，也有类似的看法。参见亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社，1989年。）例如，2003-2007年，仅全国检察院系统立案侦查涉及国家工作人员的商业贿赂犯罪案件就多达19963件，涉案金额34.2亿多元。其中，决大部分案件发生在旧城改造、工程建设、土地出让、产权交易、政府采购和资源开发等领域。

二是预算编制的漏洞和预算执行的随意性为贪污者开了方便之门。诸如不纳入预算管理、虚报预算、不细化预算、预算收入(含非税收入)不上缴之举，往往使人们难以弄清各部门每年的实际收支数，一些部门还存在长期挂帐、延期不做决算、不按收支两条线管理等现象，造成“糊涂帐”，令贪污者可以长期隐形、遁形，累积起越来越多的贪污大案、要案。仅近五年，我国就立案侦查贪污贿赂犯罪案件179696件209487人，其中立案侦查的贪污受贿十万元以上、挪用公款百万元以上案件就多达35255件，涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员13929人（其中厅局级930人、省部级以上35人）。大案、要案占立案数的比例分别从2003年的46.8%和6.3%上升为2007年的58.3%和6.6%。而2002年—2005年间，我国各级检察机关立案侦查的贪贿案152440件、170087人，占同期受党纪政纪处分人数的三分之一。（注：参见贾春旺：《最高人民检察院工作报告》，2004—2008。）

三是普遍的预算外收支、挪用预算和自行调整预算用途等现象给一些公款送礼、买官要官和色情腐败分子以可乘之机。买官要官和色情腐败是我国近年来官员腐败的新形式，这两类腐败的资金来源大多与公款收支的漏洞有关。近三年，我国查处的16位省部级以上的违纪官员中，有14位涉及色情腐败，他们包养情妇的部分开销就是由单位小金库支出或是开假发票用公款报销的。

二、反腐败制度供给：预算す家的思想、制度及其反腐败机理

预算失规导致腐败的情形，并非特例，而是一个世界性的现象。美、英、法等早发型国家都曾集中出现过类似的原因导致的腐败。以美国为例，在1895年至1913年间，就因预算监督缺位而衍生出大量的直接攫取公共财政资源的行为。那时，联邦政府、州政府和各级地方政府没有人知道政府一共收了多少税、花了多少钱，政府收支成了一笔糊涂帐。其中，1909年财政年度有5000万拨款被浪费，占全年财政拨款总额6.6亿的8%。（注：王绍光、马骏：《走向“预算国家”—财政转型与国家建设》，《公共行政评论》2008年第1期。）到了20世纪60、70年代，由于长期实行赤字财政政策，财政规模过于膨胀，导致预算监督的效能大大降低，美国社会职业道德的普遍下降和政府部门贪污贿赂风气盛行。这些国家为寻找防治此类腐败的基础性制度安排，都无一例外地从强化预算编制、执行和监督入手，先后建立了预算国家制度。

所谓“预算国家”是从国家的财政取用方式的视角来区分国家类型的一个术语。熊彼特曾基于现代国家活动的税收基础，把现代国家直接称为“税收国家”。（注：何帆：《为市场经济立宪：当代中国的财政问题》，今日中国出版社，1998年，第36页。）“预算国家”是“税收国家”的提升形态。“税收国家”依靠政府体系向国度内的单位和私人征税维系，而“预算国家”是在“税收国家”的基础上，用公开、受监督的计划控制政府收支的国家。预算国家的两个标志是预算集中统一和预算监督。（注：王绍光：《从税收国家到预算国家》，载马骏、侯一麟、林尚立主编：《国家治理与公共预算》，中国财政经济出版社，2007年。）不过，从近现代预算思想和财政制度的发展脉络中，我们可以挖掘出预算国家制度更丰富的含义及其内在的反腐败机理。

预算国家制度是关于财政收支与国家活动关系的规范的总和，就此而言，它是近代的产物，虽然，限制王室收支的动议早在13世纪就开始了。西方近现代预算思想的发展过程大致可以分为亚当•斯密的平衡财政思想、凯恩斯的负债财政思想和布坎南的立宪财政思想三大阶段。

被称为“古典财政教义”的亚当•斯密的平衡财政思想为预算国家的思想奠定了基石，它阐明了一个真正按预算收支的国家必须遵循的三条原则。其一是节俭原则（财政责任原则）。斯密认为家庭收支与国家收支具有相似性，因为国家收入本来就是通过征税而来自家庭收入，因而“每个私人家庭的节俭行为，在一个国家也是可能做到的。”（注：亚当•斯密：《国民财富的性质和原因的研究》下册，商务印书馆，2004年，第383页。）其二是合理原则（平衡原则）。他强调“公共预算如果没有盈余，那至少也必须平衡，只有在非常特殊的情况下才容忍出现赤字”，因为，“节俭而不是挥霍浪费被看作是基本的美德而为人们所接受，这一规范使得实践必须广泛地遵循这一原理”③⑤布坎南、瓦格纳：《赤字中的民主》北京经济学院出版社，1988年，第10、12、21页。）。其三是纳税人监督原则。它是在《国富论》出版一个世纪以后，由纳特•威克什于1896年挖掘出的。他指出“只要一个人面临着政府的税收帐单，他同时就可以公开地对政府开支的各种议案进行合理的评价。……有效的民主政府要求制度的安排能够使得公民考虑到政府费用开支和收益，并且同时按这样来做。”③这一原则同时隐含着预算国家制度关于预算的解读—受监督、并得到切实执行的收支计划。1915年，现代预算专家克里夫兰对该要义进行了阐发。他说政府的预算计划应标明政府支用该预算的活动的详细信息，以便代议机构审批。

Cleveland, F. A. (1915). Evolution of the Budget Idea in the United States. In Hyde, A.C. Ed. 1992. Government Budgeting Theory, Process, Politics. Pacific Grove: Books/Cole Publishing Company.）这些思想将原本单纯的政府收支计划与政府职能活动计划联系起来、将原本由政府主拟预算或形式上由议会审查推进到政府预算须接受公民和议会的实质监督与审批的高度、将政府收支从一种单向的政府权利和公民义务关系转化为一种政府与纳税人之间的权利与义务对等关系。由此，确立起预算国家制度的基本精神，┱庖恢篇度蕴涵着抑制腐败的“基因”。正如布坎南和瓦格纳评论说，“这种财政制度（古典财政制度）的重要性就在于它对所有人的肆意挥霍具有强制┰际的作用，包括公众和代表公众行动的政治家。”⑤

凯恩斯的负债财政思想更强调家庭收支与国家收支的区别，他从国家应在刺激需求、抑制通胀、扩大就业和增进公平等方面发挥更多的经济和社会功能的角度为扩大财政规模和赤字预算辩护。其基本的预算假设是“当总需求降到保持充分就业的最低水平以下时就产生的预算赤字。相反，当总需求超过了充分就业的水平时就出现了预算盈余，同时导致价格上涨。只有当总需求正好足以维持充分就业而又不导致对价格产生通货膨胀的压力时，才会出现平衡的预算。”显然这种情况是难得的，因而，“失衡的预算是需要的”，具有正当性，人们也不必关心预算失衡的方向。Lena,A.P.(1944). Economics of Control, New York: Mikemilun Publishing Company.）但是，按照通常的税收—支出逻辑，政府支出的扩张必然增加民众的负担，受到民众的反对，为此，他确立了“只开支不征税”的原则，选择发行公债和增加货币供应来规避阻力。可以说，凯恩斯的负债财政思想与政策从实质上破坏了斯密以来的预算国家的精神。不仅节俭预算、平衡预算的原则遭到抛弃，更重要的是使责任预算制度难以实施，公民和议会对政府收支的监督更加困难。这不是说凯恩斯的负债财政没有预算计划和不需要议会的批准，而是说通过发行公债和增加货币供应而不是增加税收的办法来扩大政府支出，解构了公民监督政府支出的政治逻辑，弱化了公民监督政府支出的动力，消解了纳税人的权利意识。因为，公债不直接从公民收入中征收，相反，公民还可以从购买公债中获得稳定的收益，加之，增加政府支出或多或少会增添公共服务。从理性人的行为选择逻辑来看，在增加服务和控制预算之间，公民宁愿选择前者。另外，公债还涉及负担的代际转移，而制造货币的恶果总是要在一段时期过后才会显现，这些财政活动的成本与收益都不是在一个预算年度内所能显现出来的，这就使得议会在审批这样的预算计划时很难做出实质意义上的修改和否定。失衡预算制度实质上是对民主政治的破坏。

布坎南的立宪财政思想是对斯密平衡预算思想的回归。只不过布坎南引入了政治市场—选民的选择这一重要的变量，这也使得布坎南的平衡预算思想没有那么机械，而是更为实用。他从公共选择理论的视角对公共预算的本质作了精辟的解释：“政治家按照选民对各种备选的税收和开支计划的支持程度来考虑自己的得失，形成了在政治竞争的民主体系内产生的预算结果。在这样一个竞争性民主的体制中，公共预算的规模和构成可被视为是政治家的一部分选民改变偏好和约束政治体系的宪法——制度原则的产物。”（注：布坎南、瓦格纳：《赤字中的民主》，北京经济学院出版社，1988年，第96页。）为确保公共预算能实现平衡，布坎南还提出了修改美国宪法的五点主张，其核心内容是：非紧急状态下国家的预算应按国会批准的预算计划保持平衡，建立预算自动平衡机制，即预算赤字一旦超过规定的限度则在三个月内自动削减联邦政府支出。布坎南的这一思想也被称为“经济（财政）立宪”，它将凯恩斯拽出于公民掌控之外的那部分公共预算重新纳入到公民的监控之下，复兴了财政责任原则和纳税人的权利意识，对现代预算国家制度的完善具有十分重要的意义。其一是建构起了控制预算的政治逻辑，使公民和议会监督、批准政府预算的制度具有学理上的说服力。这一逻辑就是，在政治市场条件下，政府机构及其成员都有自身利益最大化的动力，政治家追求选票，而官僚追求预算最大化。（注：丹尼斯•穆勒：《公共选择》，商务印书馆，1992年，第83页。）因此，政府行为如果不受监控的话，其产出的公共利益要么是附带的、要么是高成本的，而不会是公民利益最大化所要求的结果。正如奥斯本和盖布勒揭露的那样，“精明的政府管理人员会把每一个明细分类项目中的每一分钱都花掉，不管他们是否需要。”（注：戴维•奥斯本、特德•盖布勒：《改革政府—企业家精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996年，第99页。）其二是确立起了控制预算的法律权威。这一权威就是，将预算的编制、提交、审批和修改权及其实现方式统一纳入宪法规范中，籍此，预算权力的分配可以形成一个稳定的结构，为规避预算的分散、粗放和随意倾向奠定了基础。

如果说，斯密是沿着国民收入—政府征税——政府支出的逻辑完成其以平衡+节俭为核心的责任型预算国家的制度构想的，那么，凯恩斯则完全颠倒了这一逻辑，按照需求—政府支出—政府征税+公债的思路，另外构想了一个以赤字+膨胀为核心的功能型预算国家的制度，而布坎南将这一被颠覆的逻辑重新颠覆了过来，只不过他不是简单从国民收入的状况来衡量政府支出的规模，而是增加了公民选择性需要这一要素，因此，他的逻辑是公民选择性需要+国民收入—政府征税—政府支出，在此基础上建立以规范+合理为核心的责任兼顾功能型的预算国家制度。

综上所述，我们可以将预算国家制度的含义归纳如下：

1、预算国家制度的实质是将预算视为国家与社会的关系及其调整的一种基本形式，是关于国家与公民的权利和义务、关于国民赋税与政府职能的一种基本规范，而不是单纯的政府收支计划。在预算国家中，公民与国家的关系实质上转化成了政府与纳税人集体的关系。有纳税能力的公民都有向政府纳税的义务，而政府则必须按纳税人集体的意愿提供有效的公共服务。（注：Rubin, I. S. (2000). The Politics of Public Budgeting: Getting and Speeding, Borrowing and Balancing (4th). New York: Chatham House Publishers of Seen Bridges Press.）没有纳税人核准的预算不仅意味着政府不能支出，更意味着政府不能行动，就此而言，预算国家制度是民主政治制度的一个基本构件。

2、预算国家制度的功能是保证公民以最低的负担获得最有效的服务，是通过政府的汲取对社会资源进行重新配置，使社会大部分人处境变得更好，同时又不加重另一些人的负担，收到“帕累托改善”之功。因此，责任预算、节俭预算和非特殊情况下的平衡预算应成为预算国家的基本原则。

3、预算国家制度的形式是关于政府收支的权限、度量、方向和过程的计划及法律规范的总和。为确保政府预算能真正体现其本质、实现其功能，预算资源的集中统一配置、预算收入的税式化、预算信息的明细化和预算监督的全程化是预算国家制度的基本要求。

从预算国家制度的含义中，不难发现其根本精神在于通过明确纳税人的权利与义务来厘清国家与公民的关系、确定政府活动的方向与边界。（注：2008年10月22日，著名经济学家丹尼斯•穆勒在浙江财经学院所作的题为“收入分配、利益集团和政府规模”的讲座中提出政府活动应直接来自于“纳税人”的委托，通过规制财政来规制政府行为具有充分的合法性。）同时，也强调了作为代理人的政府并不直接创造财富，他们必须为自己收支的每一分钱提出令“纳税人”满意的理由。由此，我们可以这样来表述其内在的反腐败机理：政府的每一项职能活动都离不开收支，而政府又是非盈利的，其收支均来自向社会的提取，如果能将政府的每一项收支都纳入预算，同时，附上与之相对应的政府活动的理由和信息，那么，只要监控政府预算的编制和执行，就能监管政府行为和公权力的运用，简言之，就是通过规制取财用财来防治腐败。因为，任何形式的腐败都需要在政府公务过程中实现其谋私目的，规制用财不仅可以最大限度地控制政府过程，甚至可以使不符合预算目标的政府活动完全“歇业”。如1994年美国共和党控制的参众两院为实现收支平衡，要求大幅削减联邦政府预算，而政府无法与国会达成共识，双方相持至新预算年度开始仍不能通过预算，迫使联邦政府三度“断炊”关门。（注：曹沛霖、陈明明、唐亚林：《比较政治制度》，高等教育出版社，2005年，第218页。）正是在这个意义上说，预算国家制度是防治腐败制度体系中的一个基本平台。

三、反腐败制度建设：由预算国家ねㄍ规制用财之路

“用干部、做决策”是我党执政的两大基本要务。长期以来，我国的反腐败工作围绕“用好干部”这个基点做了系统深入的制度安排，已经制定的相关规范较为完备。仅在党的十六大这五年间，党中央、国务院和中纪委及相关部门发布的重要文件就有《中国共产党纪律处分条例》、《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》、《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》、《关于中共中央纪委、中共中央组织部巡视工作的暂行规定》、《财政违法行为处罚处分条例》等29个，全国省部级以上机关共制定相关规范性文件2000余件。（注：王爱琦、王寿林：《权力制约和监督专题研究》，中共中央党校出版社，2007年，第7-8页。）这些文件对党政领导干部的行为提出了许许多多的“不准”，在促进干部廉洁自律方面起到了重要作用。但也应看到，其中大部分是着眼于规制用人的，从规制用财方面来约束干部行为的规范还不多，仅有的几个落实得也不够好。比如，《财政违法行为处罚处分条例》、《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》和《坚决刹住用公款大吃大喝歪风的紧急通知》等。腐败是利用公权力谋私的行为，用人和用财是最容易发生以权谋私行为的两个领域，因而“规制用财”和“规制用人”一样都是反腐败的两大基本手段。在反腐败制度的设计和实施中，不能搞“一手硬、一手软”， 我国要在继续完善规制用人制度的基础上，重点加强规制用财制度的探索和建设。而要从根本上做到“规制用财”就必须建立预算国家制度。根据我国预算编制和执行过程中存在的问题，要建立这一制度，强化对政府取财和用财的规制，达到防治腐败的目的，还需要对现行的预算思想、预算制度、预算权力结构、预算编制和实施方式、预算监督机制等方面深化改革。

（一）树立有利于防治腐败的预算国家思想。这需要以阳光财政的理念为核心，以防治“自收自支”式的腐败为目的，从三个方面转变现行的预算思维：一是加快从“政府预算”思维向“公共预算”思维转型；二是从常年赤字预算思维向常规状态下的节俭+平衡预算思维转型；三是从“不完全预算”思维向“完全预算”思维转型。前文已述，“预算国家”制度下的预算是一种义务预算、认可预算、常态条件下的平衡预算和完全预算。而我国当前的预算在很大程度上还受到“政府预算”、“膨胀预算”和“不完全预算”思想支配。“政府预算”意味着政府有权向域内社会和民众征税，而“公共预算”则意味着政府有义务向域内社会和民众报告其收支规模和方向。显然，只有“公共预算”思想才包涵有监督政府收支的精神，依此精神才可能建立起“阳光财政”的体制，达到通过监督财政来防治腐败的目的。而如果我们依然把预算当作“政府自己的预算”，那么，政府就没有向社会公布预算信息的动力，也不会有接受预算监督的自觉性，通过监督预算来防治腐败也就无从谈起。赤字预算对社会经济发展的刺激作用不可否认，但同样不可否认的是预算规模的扩大往往意味着腐败机会和腐败资源的增加。因为，不管如何加强监管和精打细算，由公共部门支配资金的节约性和合理性通常难以与私人支配自己的资金相匹比。正如审计报告披露的，我国当前还存在较为严重的虚报预算、违规列支费用等问题。更何况我们对预算的监督还不那么到位。近年来我国的贪腐大案、要案增多与预算的膨胀相伴而生，可以在一定程度上说明这一问题。因此，就防治腐败而言，除非特别需要，赤字预算能少则少。（注：而实际情况是，自1979年以来的30年里，仅1981年、1985年有财政赢余，其余28年均为赤字预算，其中，1999年以来赤字依存度均在10%以上。参见历年《中国统计年鉴》。）“不完全预算”可以说是“政府预算”的衍生品，它是指政府向社会公布的预算或提交给人大代表审议的预算只是政府实际收支的一部分。（注：

现阶段，到底有多少政府收支未纳入预算，各地情况不一，在有些地方，“有人甚至认为只有1/3的政府财力被列入了预算”。张馨：《财政学》，科学出版社，2006年，第2页。）这实际上规避了人大和民众对政府全部收支情况的监督，与阳光财政和真正意义上的预算国家制度是相悖的。从国家审计署的审计报告披露的情况看，即便是公开的预算在编制上还存在不够细化、在执行上还存在随意性等问题，那些不公开的收支是否会被滥用而导致腐败？人们自然有理由担心。因此，要建立一个有利于防治腐败的预算制度自然也要求政府提供的是一个完全的预算。

（二）确立有利于防治腐败的预算国家的基本制度。这需要以厘定纳税人与国家的权利、义务关系为核心，以防治无预算支出式的腐败为目的，建设预算国家制度的三大支撑。一是推进政府收入形式的税式化改革。目前，政府收入的来源主要包括税收、收费、公债和投资性收益等，非税收入占比不小。表面上看，这些收入来源的解释意义不同，政府在预算编制、执行和监督管理时也对他们适用了不同的标准。而事实上，他们的法理意义是一样的，即国家对社会的提取。从政治学意义上讲，税收是其中唯一能表示这一法理意义的政府收入形式，也最能体现政府与公民之间的相互义务关系。马克思说过：“为了维持这种公共权力，就需要公民缴纳费用—捐税。”（注：《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社，1995年，第171页。）政府基于捐税提取而向社会提供服务，不需要也没有理由再收取规费，确需收取的政府规费也可以转化为税收，没有必要对这类政府收入采取不同的方式进行管理。因为，税与费的性质不同。纳税是公民的义务，政府基于捐税为公民提供服务是政府的义务。而政府基于服务向社会收取费用，意味着这类政府服务是额外的，如果这种收费不能转化为捐税，则进一步意味着这类政府服务是公民不需要的。从学理上讲，不经公民认可，即便政府提供了服务而收费，也不可取，否则，就有乱收费之嫌。在现行收支管理体制中，国家对规费收支的监管比对税收及基于税收的支出的监管宽松得多，公民对规费的监管更不可能，如果政府收支中有许多都来源于规费，就会给政府乱收乱支留下方便之门。我国当前所发生的一些腐败现象相当一部分就与这类收费的混乱和使用的不规范密切相关。政府发行的国内外债务应以专项需要而设，其收入专供该项职事所需，实行封闭运行，不应笼统地以弥补财政缺口之名发行，以抑制财政随意膨胀的倾向。至于政府的投资性收益，基于政府非赢利性和非竞争性部门的性质，应逐步减少。对其中的国有资产收益部分，利润可以税式化为政府预算收入，而转让收入和股息收入在纳税之后，则应依“本源于民、利馈于民”的原则建立“国民福利基金”，定期向国民派发，不纳入政府预算收入，不划归政府财政支配。只有尽可能地将应该由政府支配的收入都税式化，并在此基础上全部纳入政府预算，公民与国家（政府）之间的相互义务关系才会更加清晰而稳定，公民对政府收支的监督才更有法理基础和制度保障。正是从这个意义上，亚当•斯密强调“一切赋税的征收，须设法使人民所付出的，尽可能等于国家所收入的。”（注：亚当•斯密：《国民财富的性质和原因的研究》下册，商务印书馆，2004年，第383页。）否则，就会弊病四起。这是预算国家制度的第一项基础制度。二是做实政府无预算不得收支的制度。预算需要经过严格复杂的程序形成，它是对政府收支的阳光安排和法律许可。政府依据预算收支，在制度意义上不会产生腐败，所需的只是严格监督预算的执行。但是，如果允许政府在预算之外进行收支，则在制度安排上就为腐败的滋生开了口子。我国目前还存在规模不小的预算外收入（注：全国地方政府每年的预算外收入究竟有多少，恐难精确统计。据北京大学中国经济研究中心平新乔教授对2004年地方政府财政状况的研究，当年地方政府仅卖地、行政性收费为主的两项预算外收入，就分别达到6150亿元、4323亿元，合计占当年地方可支配财力30367亿元的1/3强。《海峡都市报》，2006年11月2日。）。所谓预算外收入就是不通过国家预算管理的财政收入，其使用由政府自行决定，完全不提交人大审议,可以说是政府无预算收支的典型形式。虽说它是历史遗留问题，也对地方社会事业的发展产生了积极的影响，但那毕竟是我国预算制度尚不完善时的产物。无论从学理、法理，还是制度设计上讲，预算外收入都不符合预算国家制度的精神，更不符合公民与国家之间的权利与义务约定，况且它们的收支过程早已成为腐败滋生的“重灾区”，需要从预算制度上进行调整。对预算外收入要尽可能预算内化，或者先统一缴纳国库，再全额返还地方，即便不作统一分配,也要纳入严格的预算管理,适用预算监督程序。三是建立政府支出偏离预算安排的自动否决制度。如前所述，预算国家制度下的预算不仅仅指政府的收支计划，还包括政府的行动计划，也就是说预算是政府行动计划和政府收支计划的统一。只有政府行为中实际发生的收支范围、数量和方式等信息符合预算规定的精神和原则，才能说预算真正被执行了。当前的情况是预算与政府行为不是一回事的现象比较普遍。审计报告所列举的26种政府收支违反预算的行为，大都是以虚假的政府行为信息、收支信息来“弥合”预算计划。比如，虚假报销、冒领、 套取资金；不细化预算；挪用预算、公款(包括挤占公款和自行调整公款用途)等。因此，有必要建立根据预算计划否决偏离预算规定的政府收支行为的制度。

（三）建立有利于防治腐败的预算权力结构。这需要以各级人民代表大会为核心，以防治因预算失规、失序引发的腐败为目的，建立集中统一的预算编制、执行和监督的权力结构。预算权力的集中统一性是预算国家制度的一个基本要求。自1999年预算改革以来，通过推行国库收付、部门预算、统一采购和预算审批等制度，我国预算管理权力的统一性有了很大的加强，但分散性问题无论在预算编制、预算执行，还是在预算监督上，都依然存在。审计报告所揭示的26类预算失规、失序行为，在很大程度上就是我国预算权力结构还相对分散的结果。比如，一些部门通过虚报预算、长期不办理决算、不细化预算、挪用预算、自行调整公款用途、预算收入(包括非税收入)不上缴、向非预算单位或个人拨款等方式，不断膨胀了部门对预算的二次分配权，这在一定程度上削弱了财政部统一管理预算编制和预算执行的权力。而国家发改委等综合管理部门也有很大的预算分配权，这对财政部的预算管理权又构成了一定程度的分解。在预算监督方面也存在财政系统、审计系统和人大系统三分的局面，财政系统负责预算编制和预算执行的具体组织、审计系统侧重预决算执行情况的监督、人大系统负责预决算审批和总体监督。由于财政系统和其他行政职能部门同属于预算最大化的争取方，他们虽有监督能力，但监督责任不明、监督动力不足，甚至自己也常常出现不小的预算违规行为（注：自2003年，审计署推出审计结果公开制度起，财政部就是被点名批评的次数最多的部门之一，财政部在每年的审计报告中都被审计出有重大预算违规行为。参见2004-2008年审计公告。）；审计系统有监督责任，但查处的力度有限（注：我国现行《审计法》只赋予审计机关纠正、停止被审计单位的违法违规行为的权力，对直接责任人的处理只有建议权。）；人大系统有充分的监督权力，但往往缺乏监督能力和完整的预决算信息，难免使其对预算的监督虚化。因而，三个系统都发挥不了令人满意的预算监督效能。建构有中国特色的预算权力结构应该是在人民代表大会统一主导预算的前提下，做实预算执行力、预算监督力和预算编制力。其中，预算监督力是核心。我国现行的预算管理体制表明，人大不参与预算的编制使之难以深入了解行政系统对预算的需求、掌握完整的预算信息，给人大充分行使预算审批权、监督权带来困难。另外，人大（特别是地方人大）也没有专门的预算审计、监察队伍。预算监督是一项政治工作、法律工作，也是一项技术工作、常规工作，没有预算审计就会虚化预算监督。如果说英、法、美等典型的三权分立制国家，是为了强化议会对行政系统的制约，而不同程度地把预算的主导权交给了议会，客观上也有利于防控行政系统变更预算的随意性。那么，我国作为实行“议行合一”的体制的社会主义国家，更加适合、也更应该将预算主导权留给人民代表大会行使。我们的人民代表大会不搞西方式的“议会拨款”、“议会税收动议”和“议会支出动议”，但可以建议人大的预算委员会与财政部合作共同编制预算，或者赋予其修改预算的权力，使之能够在预算编制阶段就掌握预算信息、监督预算的编制，从而改变目前人大在审议预算时的被动局面。同时，也可以建议审计署归建于人大常委会，或者将审计署对政府部门的审计职能交由人大预算委员会履行。这样有利于实化人大对预算的检查、监督能力，而审计署的工作也更有权威。为了便于人民代表大会行使国家预算主导权，建议将人大预算委员会由现在的人大工作机构升格为人大专门委员会，使之成为我国预算审议、监督和执行检查的核心机构。此外，为了强化财政部对经人大审批的预算的执行组织力，必须进一步细化部门预算，尤其是部门的二级预算，最大限度地规制各职能部门对本级预算和所属二级预算的二次分配权，减少预算支出调整的随意性。其他综合性调控部门和预算支出大户，如发改委、中国人民银行、科技部等可以向财政部提出预算编制和执行的建议，但不享有“先斩后奏”、“先行切割”、“强行分配”等破坏预算管理集中统一的权力。当然，财政部在预算编制、执行和管理方面都要率先自律垂范。

（四）探索有利于防治腐败的预算编制、执行和监督的形式及工具。一是在预算编制方面，改革单一的基数预算方式，实行基数预算和零基预算相结合，对职能相对稳定的部门采用基数预算，而职能不够稳定或变化较大的部门采用零基预算，防止部门预算的无因膨胀、只增不减和不合理配置。二是在预算审议方面，改革单一的整体表决方式，有选择地对数额大、对国计民生关联密切或者投入结果不确定的预算进行辩论预算和个案预算方式的试验，允许人大不通过某个部门的预算或某个单项预算，防止预算审批中的“搭便车”现象。三是根据我国两会召开的特定时间安排，将预算年度从现行的1月1日至12月31日调整为4月1日至次年的3月31日，解决我国预算未批先行的历史遗留问题，防止一些地方和部门利用既成事实“绑架”预算审批的现象。四是修改有关法律，强化对预算违法行为的法律约束力。我国现行《宪法》尚未有涉及预算的内容，《预算法》第73、74、75条对擅自变更预算、擅自动用国库库款、隐瞒预算收入行为的处罚也仅仅限于追究行政责任，而未提到承担法律责任的问题，这对预算违规、违法者是显失拘束的。因此，有必要在《宪法》中对国家预算的基本原则和精神加以规定，在《预算法》中增加对预算违法的法律责任追究的条款，同时，在《刑法》中也要增设预算违法方面的罪种。オ

作者单位：浙江财经学院财政与公共管理学院

浙江财经学院浙江省财政学重点研究基地

责任编辑：曹 英