加强农村中小学教师队伍建设的思考

邬　跃　樊　颖

一、农村教师队伍存在的突出困难和问题

近年来，我国农村中小学教师队伍建设取得积极进展。2006年，全国普通中小学专任教师1043.82万人，其中农村教师514.73万人，占49.31%。教师队伍整体素质有较大提高。农村小学、初中、高中专任教师学历合格率分别达到98.43%、94.80%、75.86%。农村小学专任教师具有专科以上学历的占53.6l%，农村初中专任教师具有本科学历的占29.97%，农村高中专任教师具有研究生学历的占0.66%。随着对农村义务教育投入力度的加大，农村教师的工资得到了有效保障，教师地位明显提高，教师职业吸引力进一步增强。

但是，在新形势下农村中小学教师队伍建设仍面临着一些突出问题和矛盾。目前，农村义务教育阶段教师队伍仍然是整个中小学教师队伍中最为薄弱的环节。数量不足、素质偏低等问题仍十分突出，严重制约着教师队伍的长远建设和农村教育质量水平的提高。

（一）农村学校合格教师缺乏，难以满足农村义务教育的基本需要

从国家核定的编制标准看，全国农村小学教师还略微超编，初中教师基本持平。但实际上，即使是在不考虑教师素质水平情况，仅仅从数量上来看，农村学校合格教师数量难以满足农村学校教学需要，若考虑推进素质教育小班化教学，则农村学校合格教师缺口就更大。尤其是部分学科，如外语、信息技术、音乐、体育、美术教师短缺严重。据九江市调查，22个乡的138处村小和教学点仅有4处开设了英语、音乐、体育课程，没有一处开设美术、信息技术课程。

目前农村学校严重存在的不缺编但缺人现象，主要原因有：①国家出台的指导性编制标准偏紧。没有充分考虑农村地区学校分散、规模较小的实际情况，农村学校编制标准比城镇标准低。而各省制定的具体编制标准大多数比国家指导性编制标准更低，另外加上生源变化以及新课程改革科目的调整等因素，则按现有编制标准配备教师难以满足开齐各类课程的基本需要。②农村教师编制被占严重。县、乡政府机关尤其是机构改革后常常以借调等形式，长期借用教师，或者是把学校作为机关人员分流的渠道。大多数县教研室、电大工作站等单位使用中小学编制，统计在中小学教职工人数之中，这些都变相占用了教师编制。③农村教师向城市、县镇大量流动。由于城乡差距原因，农村教师向城市和经济发达地区流动。据抽样调查，一些地方农村骨干教师和学科带头人的流失率平均约10%，有的地方高达20%。④合格教师补充困难。一些地方县级财政困难，教师工资占当地财政供养人口的基数较大，支付教师工资的财政压力较重，保障现有教师的工资都很困难，更谈不上农村教师的补充。不少困难地区长期不补充正式公办教师。另外，农村学校用人制度存在一些问题，农村学校在用人上缺乏自主性，农村学校沉淀了大批顶编不顶岗、顶岗不顶用而又动不了、流不出的人员。

（二）农村教师整体素质偏低，难以适应教育改革发展的需要

农村中小学教师整体素质水平偏低。尽管农村中小学教师学历达标率逐年不断提升，但到2006年，农村教师中仍有16.41万名未达到国家规定合格学历，全国42.75万名代课人员中有29.34万人（占68.63%）分布在农村学校。同时，相当比例的农村小学教师是由民办教师转正而来，还有农村教师拔高使用现象严重，初中从小学选拔，高中从初中选拔，层层拔高使用。据调查，在农村地区拔高使用的教师约占30%左右。另外，农村教师学非所教，专业不对口的现象严重。据对湖南省农村教师的调查，44名初中地理教师中，原来所学专业是地理专业的只有3人。56名初中英语教师中，原来学英语专业的只有12人。

农村教师年龄结构失衡。不少农村地区学校出现“爷爷奶奶教小学、叔叔阿姨教初中、哥哥姐姐教高中”的现象。尤其是农村小学教师年龄老化现象十分严重，据统计，农村学校51岁以上教师比例接近20%。农村小学和初中教师中高级职称比例偏低，初中尤为突出。2006年，农村小学中高级教师所占比例为42.70%，农村初中中高级职称教师所占比例为39.8%，分别比城市低10.31和20.98个百分点。全国县以下普通中小学特级教师仅5000多人，平均每县仅2人。

（三）教师管理体制相对滞后，统筹管理教师职能难以落实到位

2001年，国务院确定基础教育实行“以县为主”的管理体制。总体上看，各地已基本把教师的管理权限从乡镇一级上收到县一级，但由于多方面的原因，新体制的运行仍处在磨合之中，教师管理”以县为主”的体制优势还有待进一步发挥。一是县级相关部门在教师管理工作中的协调机制不够完善，职责不清，新体制的合力尚未有效形成，县级教育行政部门统筹管理教师的职责没有完全落实到位，教师管理体制总体相对滞后。二是有些地方，教师工资虽然由县里统发，但经费还是来自乡镇，各乡镇的发放标准也不相同。这使得难以在不同乡镇之间、超编学校与缺编学校之间统筹调配教师资源。三是县级政府统筹教师管理的工作较为粗放。缺乏合理规划，又常常囿于编制问题、财政困难以及地区、部门局部利益等因素，影响新体制优势的发挥。

（四）农村教师的工资福利待遇偏低，难以吸引和留住优秀人才

尽管在国家政策规定上，农村地区中小学教师与城镇地区教师执行相同的工资标准，但实际上城乡之间教师待遇上还存在较大差距。在一些地区，地方出台的津贴补贴没有统一纳入财政保障范围，农村中小学教师的地方津贴补贴难以落实。随着农村义务教育经费保障新机制的建立，农村教师津贴补贴筹措途径上的矛盾变得更加突出。据税费改革前三年各地实际收取的农村教育费附加和集资的平均数计算，税费改革后农村义务教育显性缺口约为183.82亿元。其次，农村中小学教师社会保障水平偏低，也是导致一些地方农村教师实际待遇偏低的一个重要原因。目前有90%以上的县已经实行了基本医疗保险制度，但真正建立农村教师基本医疗保障制度的仍限于少数地方。

农村教师队伍建设中存在问题是经过若干年的发展衍变，在多方面因素交织作用下逐步积淀形成的。

二、推进制度创新，用制度保障农村教师队伍建设

当前农村教师队伍建设存在的问题，急需采取有力措施予以加强和改进。从长远和根本上看，农村教师队伍建设应以科学发展观为指导，大力推进制度创新，建立待遇合适、保障有力，同时又要求较高、管理规范、相对稳定而又合理流动的农村教师管理体制。具体举措上，提高入职门槛，优化现有人员，提高福利待遇，加强在岗培训。

（一）改革完善教育投入体制，加大农村教育的投入

我国实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制。这种管理体制明确了各级政府保障农村义务教育投入的责任，但是，这种投入体制的落脚点是县级财政，对于经济比较发达的东部沿海地区来说具有相当强的可操作性，但对于中部和西部地区来说，不仅相当多的县级财政难以承担，即使一些地（市）级财政也不能保证农村义务教育的投入。建议进一步改革与完善农村教育投入体制，实行义务教育以省级财政负担为主，省级政府承担均衡省内县级间财政能力的责任，中央政府承担均衡省级间财政能力的责任。同时，加大中央财政投入义务教育责任，加大财政转移支付力度，建立一般转移支付和专项转移支付相结合的财政转移支付制度，改变目前只存在单一的救急性质的一次性专项转移支付制度的状态。

（二）加强教师管理制度改革，逐步提高农村教师待遇

改革教师管理包括理顺部门间职能分工和加强内部自身管理，外部主要是进一步理顺教育与人事、编制等部门间管理教育事业的职责分工；内部主要是进一步深化教育人事制度改革。一是全面实施教师资格制度，提高教师入职门槛。借鉴国际经验，把中小学教师的最低学历要求定为大学本科学历、具有学士学位。二是推行教师聘任制和校长聘任制，逐步全面在中小学校推行教师聘任制。另外，当前把实施教师聘任工作与优化教师队伍结构相结合，逐步清退代课人员和各类“占编不在岗”人员，分流退养一批年龄偏大“民转公”教师，辞退不合格教师。三是完善工资福利保障制度，逐步提高农村教师待遇。根据实际情况，在工资上实行农村教师津贴、补贴政策；在职称评定上适当增加农村教师高级职称的名额，改善农村教师的职称结构；逐步建立农村教师的养老、医疗、失业保险和住房公积金等保障体系。有条件的地区，可以借鉴国际经验，建立起教师农村服务年限累计制度，将教师在农村服务的年限换算成一定的补贴系数，等到教师退休时，依据教师在农村工作的补贴系数确定教师的退休工资，以此吸引教师在农村任教。

（三）建立有效机制，吸引优秀人才从事农村教育工作

大力推进师范生免费教育。在部属师范大学师范生免费教育试点基础上，逐步扩大到在所有省属师范大学实行师范生免费教育，免费教育师范生在校学习期间免除学费，免缴住宿费，并补助生活费，所需经费由中央和省级财政分担。免费教育师范生毕业后从事中小学教育十年以上，其中到农村义务教育学校任教服务二年。

实行城乡教师交流工作制度。借鉴日本、韩国等国家的教师定期流动制，公办基础教育学校教师定期跨校流动。教师定期流动对合理配置教师资源，积累工作经验，提高教师素质，保持教育均衡发展等能起到积极作用，尤其是对改善农村偏远薄弱学校状况，提高农村教师素质水平的作用更为显著。

建立农村教师特殊岗位津贴制度，加大农村教师的补助力度。完善农村教师表彰奖励机制，对在农村学校工作满40年（女教师35年）的优秀教师颁发”人民教师”勋章，发放一次性奖励，同时享受国家级劳动模范待遇，鼓励优秀人才长期服务农村教育工作。

（四）建立农村教师培训体系，加强培训，提高能力和水平

多渠道建构农村教师培训体系，实现农村教师培训由学历提高向业务提升转变。充分利用远程教育资源，开通农村教师远程教育（下转第39页）（上接第37页）培训途径。建构和完善农村教师培训网络，提高农村县、乡两级教师培训机构运作能力建设，服务于农村教师就地培训学习。支持高等师范院校教育科研部门参与中小学教师继续教育的研究和指导工作。建立合理的农村教师培训成本负担机制。加大培训经费投入，把农村教师培训经费纳入财政预算范围。

（宋时春摘自《内蒙古师范大学学报》（教育科学版），2008年第2期，有删略。中央教育科学研究所供稿。）