构建我国环境公益诉讼制度的思考

傅　翔

【摘要】 环境公益诉讼的产生和发展，是社会历史发展的必然产物，有其深刻的社会历史背景。环境权作为一种新的，正在被人们逐渐认识的权利是环境公益诉讼的法理基石。我国并不缺乏建立环境公益诉讼的现实土壤和法律依据，只需对具体制度加以修改，如对诉讼资格的放宽、对诉讼途径的拓展、降低诉讼成本以及合理地安排环保工作中的司法权与行政权，完全可以建立适合我国国情的环境公益诉讼制度。

【关键词】 环境权；公益诉讼；制度构建

随着国民经济的高速发展，环境污染问题日趋严重，已成为国民经济发展的“瓶颈”。不断恶化的环境不仅影响了整个国家的可持续发展，而且已经威胁到了人们的生存。目前的环境困局是多种因素造成的，但制度的虚置和缺乏公众参与是一个重要的原因。这种情况下，借鉴国外成功经验，构建环境公益诉讼制度就显得尤为重要。正如国家环保总局副局长潘岳在“世界环境名人聚会北京探讨科学发展观”大会提出，公众应该成为环境污染诉讼事件中的诉讼主体，建立环境公益诉讼制度，让任何公民、团体和国家机关都能与污染环境者在法庭上一论高低。

一、环境公益诉讼的评介

1．环境公益诉讼概念及特点

公益诉讼是20世纪60年代，美国在经历剧烈的社会变革后广泛使用的一个术语。它通常是指组织或个人针对损害国家、社会或不特定多数人利益的行为，向法院提出指控，并提请法院追究相应法律责任的诉讼活动，包括公益公诉和公益私诉两类。而环境公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对侵害国家环境权益、社会公共环境权益的行为，向法院提起诉讼，由法院追究违法者法律责任的诉讼活动。其具有的特征是：

（1）环境公益诉讼的目的是为了维护社会公共环境权益。虽然环境公益诉讼的结果在间接上具有维护个体利益的效能，但其提起诉讼的目的与直接为保护个体利益的私益诉讼仍不相同。

（2）环境公益诉讼的起诉主体广泛，其起诉人可以是任何组织和个人并且不需要与本案有直接利害关系。也就是说，原告的资格不仅仅限于其合法权益受到损害的人。在环境公益诉讼中，受到侵害的是环境公共利益，对原告可能并未造成直接损失，但由于公共利益的重要性与私益的相关性，仍允许其提起诉讼。

（3）环境公益诉讼本身并非一种独立的诉讼类型。其只是对原有诉讼方式的修正与突破，本身并没有独立的调整领域，既可在行政诉讼中采用，亦可在民事诉讼中采用，还可以在刑事诉讼中采用。

2．环境公益诉讼的起源与发展

环境公益诉讼最早起源于美国，在美国称其为环境公民诉讼。虽然在具体制度上，环境公益诉讼与环境公民诉讼有所区别，但其内核却是一致的，其产生具有历史的必然性。环境问题是随着社会经济的发展，尤其是工业化的进程而逐渐显现出来的。在早期环境问题没有被独立成一类特定的问题。但随着人类开发利用环境与资源力度的加大，污染途径的增多，使得环境问题凸现出来。其具有的在时间上的潜伏性、地域上的广泛性、危害后果的难以修复性使得传统的部门法在解决这类问题时捉襟见肘，暴露出许多不足。

20世纪中叶，世界各地公害事件不断发生，“八大公害”事件中发生在美国的就有两起，即多诺拉烟雾事件和洛衫矶光化学雾事件。这些公害事件的发生成为环境公益诉讼产生的诱因。公害事件所导致的痛苦和不安，让公众产生了一种生存危机感。公众为了安全和健康的生活，掀起了反污染环境运动。但是，请愿、游行、示威、抗议只是环境运动的一个方面，在法律上，就表现为民众要求扩大起诉资格。美国参议院因应这一趋势于1970年《清洁空气法》中特别加入公民诉讼条（citizen suits provisions），赋予民众借助联邦法院督促执法的权利。此后，在20世纪70至80年代的美国联邦环境立法浪潮中，绝大多数的联邦环境法律都规定了环境公民诉讼制度。如1972年的《海洋倾废法》和《噪声控制法》、1973年的《濒危物种法》、1976年的《安全饮用水法》和《资源保护与恢复法》、1977年的《有毒物质控制法》等环境保护法律，均对公民诉讼做了规定。在美国，一共有14部联邦环境法律中包含公民诉讼条款。在司法实践中环境公民诉讼适用较广泛的包括《清洁水法》、《清洁空气法》、《资源保护和再生法》、《濒危物种法》、《安全饮用水法》以及《超级基金法》等。它们形成了一个较为完整的体系，使得公民能够通过诉讼手段参与到各种环境资源的保护中去。

目前，英、法、德、日等许多国家也已在立法上确认了环境公益诉讼制度。可以说，环境公益诉讼制度的发展已成为一种趋势，是社会历史发展到一定阶段必然选择。我国正经历着一个与欧美国家相近似的发展历程，不乏建立环境公益诉讼制度的土壤。

二、环境公益诉讼的法理基石——环境权

制度是对现实的回应，任何法律都有其具体保护的利益，环境法也不例外。环境权作为一种新的，正在发展中的法律权利或者说正在被人们逐步认识的权利，是环境公益诉讼的法理基石。尽管人们对环境权的认识不一，但作为一项基本人权的环境权是客观存在的。

环境权作为一项法律上的权利被人们所认识是在20世纪60年代以后，随着全球性环境危机的出现，有关公民对他生存密切相关的环境要求是否拥有权利这一问题引起人们的普遍关注。1960年，原西德的一位医生向欧洲人权委员会提出“向北海倾倒废弃物”是侵犯人权的行为的控告，从而引发了是否要把环境权列入欧洲人权清单的争论。同年，美国掀起了一场举世瞩目的争论，即公民要求保护环境，要求在良好的环境中生活的宪法依据是什么？在这场争论中，美国密执安大学的萨克斯教授提出了著名的“公共信托理论”，认为空气、阳光、水等人类生活所必须的环境要素不应再被视为“自由财产”而作为所有权的客体，而应视为是全体国民的“公共财产”。为了合理支配和保护这一“共有财产”，而由国民将其委托给政府管理。此时国民与政府之间的关系为委托人和受托人的关系，未经委托人许可，政府不得自行处理这些财产。后来，有人以此为基础提出了环境权的观点，认为每一个公民都有在良好环境中生活的权利，公民环境权是公民最基本的权利之一，应当受到法律的保护。

1972年联合国人类环境会议通过了《人类环境宣言》，庄严宣告：“人类有权在一种能够通过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来世世代代的环境的庄严责任。”从而首次在国际上确认了“环境权”。此后，一些国家相继在法律上确认了公民环境权，明确地将环境权作为公民的一项基本权利。由于环境具有“整体性”、“公共性”的特征，使得环境侵害行为具有“公害性”。从这个意义上说，环境权具有“社会性”公益权利的特点，而环境公益诉讼则据此展开。

在我国，现行法律中尚无明文规定环境权的内容，但其很多内容仍可以从中找到依据。例如《宪法》第9条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物”；第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。这些都间接说明我国对环境权的认可，也是展开环境公益诉讼的法律基础。

三、构建我国环境公益诉讼制度的障碍

由于长期以来片面地追求经济效益，而忽视环境问题以及对环境权的认识不够充分，导致我国环境公益诉讼制度设计严重滞后，存在着许多缺失。从以下方面来加以分析：

1．起诉资格过严，诉讼途径太窄

在我国三大诉讼法中，唯一明确的公益诉讼是针对危害国家利益和社会利益的犯罪行为，法律法规授权检察机关向法院提起刑事诉讼。鉴于追究刑事犯罪的严肃性，这种安排无可厚非。但在民事诉讼中，根据《民事诉讼法》108条之规定，起诉资格必须符合“与本案有直接厉害关系”的条件，这就将那些受到“间接”和“无形”侵害的受害人排除在了诉讼主体之外，大大限制了诉讼主体的范围。实践中，仅有检察机关提起民事公诉的案例。在行政诉讼中，根据《行政诉讼法》41条之规定“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织”，这就意味着只有“自己”的合法权益受到侵害才能成为行政诉讼的原告，而在公共利益受到侵害时，难以以自己的名义提起诉讼。从以上我们不难看出检察机关似乎成为了环境公益诉讼的唯一主体，通过其提起公诉也成了唯一的诉讼途径。

2．诉讼成本过高

从经济学的角度来看，成本与收益之比往往决定了对事物的取舍，环境公益诉讼也不能例外。环境公益诉讼中的成本考量不单是社会的总支出与总收益之比，还应包括原告的收益与支出之比。毕竟，环境公益诉讼的运行成本要由原告来承担。当环境公益诉讼的成本与收益之比超过原告所能承受的临界值时，原告就只能放弃诉讼。环境公益诉讼作为公益诉讼的一种，本来就难以为原告带来经济上的收益，相反还要付出许多成本，包括时间和金钱。如果，时间上的支出因为环境案件的复杂性而无法削减，那么在金钱上至少应向原告倾斜。在一般的诉讼过程中，原告要预支诉讼费，支付律师费，还要承担误工费、交通费、鉴定费等等。高额的诉讼费用已成为环境公益诉讼的一大障碍。

3．司法权和行政权关系有待厘清

长期以来，作为环保行政部门的环保局在环境保护工作中占据主导地位，但由于其地位不高，缺乏独立性，且手段有限，因此在实际工作中效果欠佳。四川省清水河污染案就十分典型，当地环保局虽然对污染企业发出了整改通知书，但对方依旧我行我素，以至于最终不得不依靠检察院来出面解决。环境公益诉讼制度的确立，司法部门将更深地参入到环境保护工作中，原有的权力配置格局将被打破，需要重新配置司法权和行政权，以便发挥二者的优点。

四、建立我国环境公益诉讼制度的设想

正如上文所述，《宪法》第9条和第26条之规定都间接地承认了环境权，为我国建立环境公益诉讼制度提供了法理基础，但在具体的制度层面，仍有些障碍需要扫清。从一定意义上讲，环境公益诉讼制度的建立，是对传统诉讼制度的突破与创新，需要深入细致的理论准备与实践探索。这一制度既要顺应国际环境保护的新趋势，有利于对环境权的保护和可持续发展目标的实现，又要立足于中国的现实国情，循序渐进，保持法律的相对稳定性和安全性。为实现上述要求，我们必须在环境公益诉讼制度构建中考虑如下因素：

1．起诉资格的适度放宽

我国公益诉讼遇到的最大障碍就是要求原告必须与案件具有直接利害关系。传统的民事诉讼和行政诉讼关于原告必须与案件有直接利害关系的限制，在环境公益诉讼中必须有所突破。无论是在环境民事公益诉讼中，还是在环境行政公益诉讼中都应该将起诉资格由原有的“与案件有直接利害关系”扩大到“与案件有直接或间接利害关系”。《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。这里的“控告”本身就是一种诉权，是赋予国家机关、有关组织、公民个人的环境公益诉讼权。实践也证明将公民和检察机关以外的其他组织排斥在公益诉讼之外对环境保护是不利的。

2．诉讼途径的拓展

按传统理论，检察机关是公共利益的代表。那么，当作为环境公共利益受到侵犯时，检察官可以此种身份提起环境诉讼。借鉴国外的有益经验，我国构建环境公益诉讼制度可以实行由检察机关或公众提起诉讼的双轨制。检察机关提起的这类诉讼可分为两种情况：一是依职权主动提起；二是依公众申请而提起。而公众对此具有选择权，既可以选择检察机关为代表提起诉讼，也可以以自己的名义直接起诉。在公众有选择权的制度设计下，公众可以把比较复杂、专业性较强的环境公益诉讼案件申请由检察机关起诉，从而更有效地保护公共利益；同时，在申请被驳回的情况下，公众又可以以自己的名义提起诉讼，使公共利益的损害真正享有完整的救济途径。

3．降低诉讼成本

公众提起环境公益诉讼是为了维护社会公共利益，胜诉后，受益人不仅仅限于本人，而是不特定的多数人甚至可能是整个社会，如果所有的诉讼费用都让原告承担，显然有违社会公平原则。为此，一些国家在公益诉讼费用的承担上实行有利于原告的原则，并建立了相应的保障和激励机制。如在法国当事人提起越权之诉时事先不征纳诉讼费用。败诉时再按规定标准收费，数额极为低廉。在美国法院可以在最后判决时，裁定由任何占优势的当事人承担诉讼费用（包括律师和专家证人的合理费用），只要法院认为是合适的。为了鼓励公众运用环境公益诉讼来维护本人和公众的环境利益，我国可借鉴别国的成功经验，如事先不交纳诉讼费用或小数额缴纳，最后由优势方承担等。

4．司法权与行政权的合理安排

虽然环境公益诉讼在环境污染问题的解决方面能够发挥重要作用，但如不对二者进行合理安排，则不但会影响行政部门的效能，还会增加法院的负担，最终也会对环境污染问题的解决产生负面影响。因此，有必要制度设计中做一些特别规定，以防止上述情况的发生。

（1）设置诉讼前置程序

借鉴美国的60天告之义务，设置诉讼前置程序，即在提起环境公益诉讼前，应先通知环境行政机关，由其先行处理。只有在其不予处理或怠于处理时，才能通过诉讼途径解决。这样即可发挥行政部门的高效率，又可以起到过滤作用，把一些简单的问题及时解决，避免其进入诉讼程序，增加法院的负担。

（2）诉讼范围的限制

环境公益诉讼的目的是为了保障公共利益，防止环境行政机关不作为的行为损害公共利益。因此，为了对环保行政部门进行有效的监督，应将大部分行政行为纳入司法监督范围之内，只有环保行政部门正在采取措施行为和属于环保行政部门自由裁量的行为才不应纳入法院的受案范围。

环境公益诉讼对于我国有着特殊的意义。粗放型的经济发展模式已使我国环境承受能力达到了极限。构件环境公益诉讼制度是还公民以环境公益诉权，加大司法对行政监督的重要举措，对于促进我国经济增长方式的转变，建设节约型社会具有重要作用。

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